II SAB/Kr 324/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lutego 2014 r. sprawy ze skargi P. C. na bezczynność "T" S.A. w K. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "T" S.A. w K. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącego P. C. z dnia 9 maja 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od "T" S.A. w K. na rzecz skarżącego P. C. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 18 listopada 2013 r. P. C. wniósł skargę na bezczynność "T" S.A. w K. polegającą na: 1) nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżącego z dnia 9 maja 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112 poz. 1198 z późn. zm.) przy jednoczesnym 2) niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postęposwania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1. W związku z powyższym strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności "T" S.A. z siedzibą w K. w tym zakresie oraz o zobowiązanie spółki do udzielenia informacji w żądanej formie i zakresie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi podkreślono, że w aktualnie obowiązujących przepisach prawa brak jest wskazania, że w przypadku skargi na bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej strona skarżąca związana jest jakimkolwiek terminem na jej wniesienie. Zwrócono również uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem wniesienie skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenie informacji publicznej nie musi być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Kolejną kwestią wymagającą komentarza na gruncie rozpatrywanej skargi jest zagadnienie obowiązku stosowania przez skarżoną spółkę prawa handlowego, zajmującą się dystrybucją energii elektrycznej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Argumentem jednoznacznie przemawiającym za słusznością takiego stanowiska jest brzmienie art. 4 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy, który stanowi, iż zobowiązanymi do udostępniania informacji publicznej, oprócz władz publicznych, są również inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Użycie przez ustawodawcę terminu "zadania publiczne" nie było przypadkowe - miało na celu wyeliminowanie elementu podmiotowego - i oznacza ono, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej są "zadaniami publicznymi". W świetle powyższych rozważań żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. W dalszej części skargi wskazano, że wnioskiem z dnia 9 maja 2013 r. strona skarżąca wystąpiła do "T" S.A. m. in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych. W odpowiedzi skarżący otrzymał pismo z dnia 3 czerwca 2013 r., w którym "T" S.A. stwierdził, że nie jest podmiotem zobligowanym do udzielenia informacji, o udostępnienie której skarżący wnioskuje. Skarżący ponownie zwrócił się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w piśmie z dnia 12 czerwca 2013 r., jednak strona przeciwna podtrzymała swoje stanowisko w piśmie z 20 czerwca 2013 r. Strona skarżąca stwierdziła, że nie zgadza się ze stanowiskiem przedsiębiorcy przesyłowego. Do dnia wniesienia skargi skarżący nie otrzymał wymienionych we wniosku dokumentów, ani też rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Na tej podstawie, w świetle dyspozycji art. 13 i art. 17 ustawy o dostępie do informacji publicznej, skarga na bezczynność "T" S.A. z siedzibą w K. jest w pełni uzasadniona. W odpowiedzi na skargę "T" S.A. w K. wniosła o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, spółka "T" nie jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej według przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Również przedmiot żądania strony skarżącej nie mieści się w zakresie tej ustawy. Zwrócono również uwagę na szerokie i nieprecyzyjne sformułowanie wniosku o udzielenie informacji publicznej". Zdaniem spółki żądanie sporządzenia mapy a następnie naniesienia na nią planu urządzeń przesyłowych na konkretnej nieruchomości czynią z tej informacji informację złożoną która jest nową informacją nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, a w związku z tym jej udzielenie jest skorelowane z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego. W takim wypadku skarżący winien wykazać, że uzyskanie informacji stwarza możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09.11.2011 r., I OSK 1365/2011). Z okoliczności sprawy wynika jednak, że skarżący nie zamierzał wykorzystać przetworzonej informacji zgodnie z wymaganym dla jej udostępnienia interesem publicznym, a jedynie interesem prywatnym związanym z kierowanymi wobec "T" S.A. roszczeniami o charakterze cywilnoprawnym. W istocie wydaje się, że uzyskanie wnioskowanej informacji służyć ma wyłącznie realizacji tych roszczeń. Jednocześnie wskazuję na podnoszone w orzecznictwie stanowisko, zgodnie z którym "podmiot zobowiązany nie ma obowiązku udzielania danej informacji publicznej w sytuacji, gdy została ona wcześniej udostępniona wnioskodawcy lub znajduje się w obiegu publicznym, a zainteresowany może mieć do niej dostęp w innym trybie (...) Dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja fizycznie istnieje, nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy i - co najistotniejsze - nie funkcjonuje w obiegu publicznym, a zainteresowany nie ma innego trybu dostępu do niej" (tak: wyr. NSA z dnia 10 października 2012 r., l OSK 1499/12). W tym kontekście zważyć należy, iż skarżący może zwrócić się do odpowiedniego organu o udostępnienie wyrysów z wyżej opisanych map z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w trybie ustawy z dnia 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Reasumując, jeżeli żądanie strony nie stanowi żądania udzielenia informacji publicznej, to nie ma podstaw do wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 udip. W takim wypadku należy wnioskodawcę poinformować pismem, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej (tak: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14.11.2012 r., l OSK 2592/12), co miało miejsce w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy nie jest uzasadnione twierdzenie o bezczynności reprezentowanej spółki. Zgodnie bowiem z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 15.01.2013 r. (II SAB/Kr 184/12) bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Zatem podmiot, do którego wpłynął wniosek o udzielenie informacji publicznej winien (cyt. powyższy wyrok) "zakończyć postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o jej odmowie bądź też w razie uznania, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej - udzielić wnioskodawcy odpowiedzi w formie zwykłego pisma." Jak wyżej wskazano, reprezentowana spółka udzieliła skarżącemu w formie pisemnej odpowiedzi, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną. Należy zatem stwierdzić, że "T" S.A. nie pozostaje w bezczynności w kwestii rozpatrzenia wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej ze względu na podjęcie stosownej czynności. Niezależnie od powyższego, z ostrożności procesowej wskazano, iż w zasobach spółki nie udało się odszukać decyzji administracyjnych związanych z budową urządzeń elektroenergetycznych stanowiących jej własność a posadowionych na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego opisanej we wniosku. Spółka posiada natomiast wewnętrzne protokoły odbioru technicznego oraz tzw. karty eksploatacji urządzeń, które zdaniem spółki nie stanowią informacji publicznej. W piśmie z dnia 23 stycznia 2014r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd Administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270). W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK 601/05 LEX nr 236545). W następnej kolejności należy udzielić odpowiedzi na pytanie, czy "T" S.A. jest podmiotem zobowiązanym w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Kwestia statusu prawnego przedsiębiorstwa energetycznego w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej była badana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Przepisem art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., I OSK 851/10, LEX nr 737513, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9 c ust. 3 Prawa energetycznego i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Jednak dystrybucja energii elektrycznej i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo energetyczne ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi". Działalność przedsiębiorstwa energetycznego niemieszcząca się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, jeżeli dotyczy "sprawy publicznej", nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy. O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie budzi zatem wątpliwości, że przedsiębiorstwo energetyczne, do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem z dnia 9 maja 2013r. o udostępnienie informacji publicznej ciążył obowiązek rozpoznania tego wniosku w przewidzianej prawem formie w zależności od tego, czy wnioskowana informacja miała charakter informacji publicznej. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono, między innymi, dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2005 r., II SA/Wa 1009/05, opub. w LEX nr 188310). Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki posiadają także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 stycznia 2006 r., II SA/Wa 2043/05, opub. w LEX nr 196314). Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skoro więc, według art. 16 ust. 1 cyt. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji, to również odmowa udzielenia informacji publicznej przez inny podmiot zobowiązany następuje w drodze decyzji. Wniosek skarżącego zainicjował postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej. "T" S.A. powinien zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. zasadniczo albo udzielić informacji publicznej albo wydać decyzję o odmowie jej udostepnienia . W postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Z kolei skarga na bezczynność podlega oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w przypadku jej bezzasadności. Skoro wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Wskazać przy tym należy, że informacja zawarta w odpowiedzi na skargę o nieodnalezieniu dokumentacji nie jest załatwieniem wniosku, gdyż skierowana jest do sądu a nie do wnioskodawcy. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. W ocenie tej należy uwzględnić to, że "T" S.A. na wszystkie pisma skarżących odpowiadała w stosunkowo krótkim czasie (choć z uchybieniem terminu 14 dniowego), a jedynie prezentowała stanowisko, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej, co wynikało z takiej a nie innej interpretacji przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, która to ustawa może budzić liczne wątpliwości. W takiej więc sytuacji nie można uznać, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, dlatego na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ppsa orzeczono jak w pkt. II wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 w/w ustawy.