II SAB/Kr 329/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Waldemar Michaldo Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 marca 2014 r. sprawy ze skargi W. G. i K. M. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezydenta Miasta [...] do wydania w terminie 7 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżących W. G. i K. M. z dnia 30 października 2013 r. ; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz skarżącej K. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. K.M. i W.G. w piśmie z dnia 30 października 2013 r. (data wpływu do organu w dniu 7 listopada 2013 r.) skierowanym do Prezydenta Miasta K. zawierającym sprzeciw wobec zgłoszenia Spółdzielni Mieszkaniowej [....] zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na utwardzeniu terenu - zawarli wniosek o uznanie za stronę w postępowaniu, jak również wniosek o udostępnianie dokumentacji dotyczącej planowanej inwestycji z akt sprawy [....] w trybie udostępniania informacji publicznej. W odpowiedzi na powyższe pismem z dnia 18 listopada 2013 r. Prezydent Miasta K. udzielił odpowiedzi w zakresie wniosku o uznanie za stronę postępowania w przedmiotowym postepowaniu jak i odniósł się do sprzeciwu wobec zamiaru wykonania planowanych robót budowlanych. Pismem z dnia 3 grudnia 2013 r. K.M. i W.G. wnieśli skargę na nieudzielenie informacji publicznej dotyczącej udostępnienia dokumentacji sprawy wywołanej zgłoszeniem przez Spółdzielnię Mieszkaniową [....] zamiaru wykonywania prac budowlanych na nieruchomości, której są współwłaścicielami. Skarżący wnieśli o zwrot kosztów postępowania. Skarżący wskazali, że do dnia wniesienia skargi nie otrzymali odpowiedzi w zakresie ich pisma z dnia 30 października 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. W piśmie z dnia 16 grudnia 2013 r. organ odniósł się do wniosku stron z dnia 30 października 2013 r. o udzielenie żądanej informacji publicznej wywodząc, że żądana informacja nie jest informacją publiczną i nie podlega udostępnieniu w tym trybie. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie. Prezydent podał w odpowiedzi na wniosek K.M. i W.G. o udostępnienie dokumentacji wskazanej we wniosku, w ślad za wyjaśnieniami przedstawionymi w piśmie z dnia 18 listopada 2013 r., że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie jest typowym postępowaniem administracyjnym. Brak jest w aktach takiego postępowania dokumentów urzędowych stanowiących informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w szczególności brak jest decyzji - rozstrzygnięcia organu administracji publicznej załatwiającego sprawę co do istoty. Wszelkie dokumenty złożone przez wnioskodawcę w przedmiotowym postępowaniu (między innymi druk zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pełnomocnictwo, mapy wraz z opisem planowanych robót) mają charakter dokumentów prywatnych, a co za tym idzie - nie podlegających udostępnieniu w trybie stawy o dostępie do informacji publicznej. Zakres przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszelkich informacji (tak Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt II SAB/Wa 181/13). Reasumując stwierdzono, że skoro żądanych informacji nie można zakwalifikować, jako informacji publicznej, to nie podlegają one udostępnieniu w tym trybie. Podniesiono, że złożony w dniu 7 listopada 2013 r. przez skarżących wniosek nie był jednoznaczny, zawierał wiele różnorodnych żądań, zapytań i stwierdzeń, wobec których Wydział Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. miał wątpliwości i musiał zająć stosowne stanowisko. Wobec powyższego pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. [....] Wydział Architektury i Urbanistyki poinformował wnioskodawców, że wniosek z dnia 7 listopada 2013 r. w zakresie udostępnienia dokumentacji w przedmiotowej sprawie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajduje podstawy w przepisach tej ustawy, gdyż żądanie dotyczy informacji nie mających charakteru informacji publicznej. Taka forma (udzielenie informacji wnioskodawcom o treści jak wyżej) załatwienia sprawy, jako prawidłowa została wskazana np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 października 2013 r., sygn. akt VIII SAB/Wa 30/13. Z uwagi na fakt, że wniosek K.M. i W.G. dotyczył kwestii podlegających udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowiących informacji publicznej, organ nie mógł zastosować art. 16 tej ustawy nakazującego wydanie decyzji w razie odmowy udzielenia informacji, gdyż jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 2867/02, opub. w Wokanda 2003 r., nr 6, s. 33, "odmowa udostępnienia formacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko wtedy, gdy chodzi o formację publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 16 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej" (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 marca 2003 r., sygn. akt II SA 4059/02, opub. w M.Prawn. 2003/10/436; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1595/06). W piśmie procesowym z dnia 5 lutego 2014 r. Prezydent Miasta K. uzupełnił kwestie podniesione w odpowiedzi na skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", kontrola administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a P.p.s.a. W art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. zostały wymienione także akty lub czynności z zakresu administracji publicznej (nie będące decyzjami administracyjnymi), które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do powyższej kategorii należą czynności z zakresu udostępnienia informacji publicznej. Istota sporu w tej sprawie dotyczy tego, czy zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych, dokonane przez inwestora w trybie art. 30 w związku z art. 29 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) podlega udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.d.i.p.". Sądowi znane jest niejednolite stanowisko co do traktowania dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych. Przykładowo, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt I OSK 953/13, opub. w LEX nr 1375591 stwierdził, że "akta spraw administracyjnych - z wyjątkiem części podlegających wyłączeniom wynikającym z ochrony danych osobowych czy objętych tajemnicą ustawowo chronioną - stanowią informację publiczną". Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1550/11, opub. w LEX nr 1149195 wskazał, że "informację publiczną stanowi całość akt postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej - w tym zarówno dokumenty wytworzone, jak i posiadane przez organ w związku z konkretną sprawą. Przepisy u.d.i.p. nie ograniczają prawa do informacji wyłącznie do dokumentów urzędowych. Co do zasady zatem udostępnieniu podlegać będzie wszystko, co znajduje się w aktach postępowania, niezależnie od tego, czy będzie to dokument urzędowy, czy prywatny. Bez znaczenia pozostaje również to, czy dokument znajdujący się w aktach ma charakter "wewnętrzny", czy "roboczy". Taki poglądy reprezentują także inne sądy administracyjne (np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II SAB/Ol 67/11, opub. w LEX nr 1107954; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 28 marca 2011 r., sygn. akt II SAB/Kr 13/11, opub. w LEX nr 994243; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 942/07, opub. w LEX nr 506529). Jak wskazał Prezydent Miasta K. , sądy administracyjne zajmowały także inne stanowiska co do udostępniania akt administracyjnych. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 20 marca 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 92/12, opub. w LEX nr 1301237, zwarł pogląd, zgodnie z którym "1. Nie stanowią informacji publicznej wszelkiego rodzaju dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Nie jest przy tym istotne, jakiego rodzaju postępowanie wszczyna dokument prywatny, bądź też, jakiej czynności organu oczekuje podmiot, składając dokument prywatny. Dokumenty prywatne, jako takie, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. 2. Dokument prywatny, w tym również korespondencja kierowana do organu wszczynająca postępowanie w sprawie przed organem administracji publicznej, współtworzy wraz z innymi dokumentami całość akt prowadzonej przed nim sprawy, jednakże fakt, że dokument prywatny trafia do organu i służy realizacji powierzonych prawem zadań organu bądź poinformowania organu o danej sytuacji, która może dotyczyć jego działalności, nie oznacza, że przez to nabiera on cech dokumentu urzędowego. Dokument skierowany do organu administracji publicznej przez podmiot prywatny nigdy nie stanie się dokumentem urzędowym tylko dlatego, że został doń zaadresowany i znajduje się w jego posiadaniu". Taki kierunek wykładni podzielił np. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 czerwca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 102/12, opub. w LEX nr 1230664 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 grudnia 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1153/03, opub. w LEX nr 299295. W związku z powyższym należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądowym nie ma pełnej zgody na traktowanie akt administracyjnych oraz znajdujących się w tych aktach wszystkich dokumentów jako informacji publicznej. W ocenie Sądu podstawą do zajęcia stanowiska w tej sprawie winno być odniesienie do art. 61 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.), zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Konkretyzację powyższej zasady zawiera u.d.i.p. i zgodnie z jej art. 1 ust. 1 każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a dokumentem urzędowym, w rozumieniu przepisów tej ustawy, jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Przy wykładni art. 6 ust. 1 u.d.i.p. należy kierować się treścią art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Niewątpliwie informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych. Charakter informacji publicznej należy przypisać jedynie tym informacjom, które odnoszą się do wskazanej w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej publicznej sfery ich działalności, a więc wykonywania zadań władzy publicznej, a informacja publiczna musi dotyczyć sfery faktów. W ocenie Sądu żądanie skarżących udostępnienia dokumentów (dokumentacji) w sprawie zgłoszenia prowadzenia robót budowlanych należy zakwalifikować do objętych procedurą udostepnienia w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Art. 6 u.d.i.p. wylicza jedynie przykładowo rodzaje i źródła informacji publicznej, nie tworząc w tym zakresie zamkniętego katalogu, na co bezpośrednio wskazuje sformułowanie "udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o (...)". Oznacza to, że o zakwalifikowaniu informacji jako informacji publicznej decyduje treść i charakter informacji. W sprawie rozpoznania zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, polegających na utwardzeniu terenu pod plac rekreacyjny, było milczące przyjęcie zgłoszenia. Ustawodawca wprowadzając w Prawie budowlanym procedurę "zgłoszenia robót budowlanych" uregulował ją w taki sposób, że akceptacja zgłoszenia nie wymaga wytworzenia żadnego aktu administracyjnego (dokumentu urzędowego), ale nie oznacza to, że nie wymaga żadnego działania organy administracji architektoniczno-budowlanej. Działania te (sprawdzenie zgłoszenia i załączników) nie mają formy pisemnej. Niemniej milczące "przyjęte zgłoszenia" czyli zaakceptowane przez organ administracji publicznej zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych lub budowy, traci charakter dokumentu ściśle prywatnego. W przypadkach przewidzianych art. 29 i 30 Prawa budowlanego na podstawie tak dokonanego zgłoszenia inwestor uzyskuje prawo do legalnego prowadzenia robót budowlanych wskazanych w zgłoszeniu oraz do rozpoczęcia ich w określonym przepisami i sprecyzowanym w zgłoszeniu terminie. Sąd w tej sprawie nie podziela stanowiska, że udostępnieniu podlegałaby decyzja o pozwoleniu na budowę (jako dokument urzędowy) na podstawie której prowadzone byłyby określone roboty budowlane, ale takiemu udostępnieniu nie podlegałoby zgłoszenie, a to tylko dlatego, że sporządzone zostało zgodnie z wymogami ustawy przez inwestora a nie przez organ administracyjny, mimo że wywołuje podobny do decyzji o pozwoleniu na budowę skutek prawny. Takie stanowisko zajął także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 137/12 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 80/13. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I O OSK 2215/11 wskazał, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Zgodnie z tym poglądem informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów Kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to, czy zawiera on informację publiczną. Sąd w tej sprawie w pełni aprobuje ten pogląd. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, albowiem żądanie skarżących zawarte we wniosku z dnia 30 października 2013 r. stanowi żądanie udostępnienia informacji publicznej. Tym samym takie żądanie powinno być załatwione albo poprzez udostępnienie tej informacji, albo załatwienie wniosku może nastąpić poprzez wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia, o ile zostaną spełnione przesłanki warunkujące wydanie takiej decyzji. Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. Sad uznał, że odmowa udzielenia informacji w tej sprawie nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Odpowiedź na wniosek – choć odmowna - została bowiem udzielona pismem z dnia 16 grudnia 2013 r. (a w istocie wcześniej jeszcze pismem z dnia 18 listopada 2013 r.), a sam wniosek wpłynął do organu w dniu 7 listopada 2013 r. Co do przedziału czasowego załatwienia tego wniosku należy stwierdzić, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Odmowa udostępnienia wynikała z odmiennej niż przyjął w tej sprawie Sąd interpretacji u.d.i.p., a wiedząc, że definiowanie w takiej jak ta sprawie pojęcia informacji publicznej nie jest jednolite w orzecznictwie sądowym i z powodu przyjęcia przez organ administracyjny określonego kierunku wykładni - nie można czynić temu organowi zarzutu rażącego naruszenia prawa. Nie ma także podstaw do wymierzenia organowi z tego tytułu grzywny. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 149 § 1 P.ps.a. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a.