II SAB/Kr 330/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi G. M. na bezczynność Dyrektora Pałacu Młodzieży w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w przedmiocie bezczynności organu w zakresie pkt 1-5 wniosku z dnia [...] kwietnia 2019 r.; III. zobowiązuje Dyrektora Pałacu Młodzieży w T. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 4 kwietnia 2019 r. w zakresie pkt 6, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. w pozostałym zakresie skargę oddala IV. zasądza od Dyrektora Pałacu Młodzieży w T. na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Pismem z dnia 10 lipca 2019 r. G. M. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektor Pałacu Młodzieży w [....] w zakresie realizacji wniosku o udostepnienie informacji publicznej. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim daje on prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej poprzez nieudostępnienie zawnioskowanych informacji pomimo istniejącego ustawowego obowiązku oraz naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim zobowiązuje on do udostępnienia informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku, a w przypadku gdy informacja nie może być udostępniona w tym terminie zobowiązuje on organ do udostępnienia informacji w wyznaczonym terminie nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od złożenia wniosku, poprzez nieudostępnienie informacji w terminie. W uzasadnieniu podano, że wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. skierowano do organu wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1/ protokołu z Rady Pedagogicznej Pałacu Młodzieży z posiedzenia z dnia 20 lutego i 25 marca 2019 r.; 2/ zaopiniowanego projektu arkusza organizacyjnego Pałacu Młodzieży w T. na rok szkolny 2019/2020 3/ pisemnych wniosków osób, które wnioskowały o zmiany w Statucie Pałacu Młodzieży w T.; 4/ regulaminu rekrutacji na rok szkolny 2018/2020 przedstawiony Radzie Pedagogicznej; 5/ podjętych na Radzie Pedagogicznej ustaleń terminów, wieku kandydatów, warunków badania uzdolnień kierunkowych w ramach rekrutacji na rok szkolny 2019/2020; 6/ podjętych na Radzie Pedagogicznej dnia 25 marca uchwał wraz z załącznikami; 7/ górnego limitu wychowanków, którzy mogą być przyjęcie w procesie rekrutacji do pałacu Młodzieży na rok szkolny 2019/2020 ze wskazaniem osobno każdej pracowni, sekcji, koła. W piśmie z dnia 15 kwietnia 2019 r. organ podniósł, że limity przyjęć wychowanków są uzależnione od specyfiki zajęć i zasobów lokalowych. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie organ nie wykonał żaden z czynności wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Do chwili wniesienia skargi organ nie rozpoznał wniosku o udostepnienie informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Pałacu Młodzieży w [....] wniósł o umorzenie postepowania i orzeczenie, że bezczynność nie miała charakteru rażącego. Organ stwierdził, że pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. poinformował wnioskodawcę, że dysponuje większością odpowiedzi, których udostepnienia się domaga, jednak wnioskodawca w swoim piśmie pomylił ustawę prawo prasowe z ustawą o dostępie do informacji publicznej. W zakresie pkt 7 wniosku organ wskazał, że limity przyjęć wychowanków są uzależnione od specyfiki zajęć i zasobów lokalowych oraz, że aktualnie trwają prace organizacyjne w tym zakresie. Jednocześnie Dyrektor Pałacu Młodzieży wskazał wnioskodawcy na obowiązującą na mocy art. 73 prawo oświatowe tajemnicę rady pedagogicznej i wniósł o ujawnienie przez G. M. danych osoby, od której pozyskał informację na temat przebiegu wskazanych we wniosku posiedzeń Rady Pedagogicznej. Wreszcie dnia 10 lipca 2019 roku wnioskodawca za pośrednictwem organu złożył skargę na bezczynność Dyrektor Pałacu Młodzieży w [....] w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 4 kwietnia 2019 roku. Organ po dokonaniu autokontroli w związku ze złożoną skargą udostępnił wnioskodawcy informację wskazane we wniosku. Pismem z dnia 24 lipca 2019 roku organ poinformował o tym fakcie wnioskodawcę, przesłał część wnioskowanych dokumentów a w pozostałym zakresie wyjaśnił wnioskodawcy, iż żądanymi przez niego dokumentami nie dysponuje, a nadto stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ w niniejszej sprawie stanął na stanowisku, że jeżeli nawet doszłoby do uznania, że w niniejszym postępowaniu dopuścił się bezczynności, to że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, która według art. 1 § 2 tej ustawy – co do zasady - sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a cytowanego art. 3 § 2 tej ustawy. Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ustawy P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. W przypadku nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. 2019, poz. 1429, dalej: u.d.i.p). informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. W rozumieniu powyższego przepisu podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest skarżony Dyrektor Pałacu Młodzieży w [....], wykonuje bowiem zadania publiczne o charakterze kształcenia, a także opiekuńczo - wychowawczym. Żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 2 c, d , ust 3 a,c,d ust 4a ww. ustawy wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, a także o organach i osobach sprawujących w nich funkcje oraz ich działalności i kompetencjach. Sposobach stanowienia aktów publicznoprawnych, załatwiania spraw oraz treści i postaciach dokumentów urzędowych. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się, zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów. W świetle powyższego oczywistym jest, że każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania podmiotu wykonującego zadania publiczne, a takim podmiotem jest Pałac Młodzieży w T. (w tym wewnętrznego funkcjonowania i treści podejmowanych zarządzeń, protokołów czy uchwał), stanowi informację publiczną. W świetle powołanych przepisów uprawnione jest twierdzenie, że informacje odnoszące się do zarządzeń Dyrektora Pałacu Młodzieży o charakterze wewnętrznym, protokołów z Rady Pedagogicznej i uchwał Rady Pedagogicznej są informacją publiczną. Istota sporu pomiędzy stronami sprowadza się do oceny sposobu postępowania organu w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 4 kwietnia 2019 r. a w konsekwencji konieczności ustalenia czy organ dopuścił się w kontrolowanej sprawie bezczynności. Co istotne, dla stwierdzenia bezczynności nie ma przy tym znaczenia to, z jakiego powodu ona powstała i czy była ona zawiniona. Wskazać należy, że wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2019 r. skarżący domagał się udostepnienia informacji publicznej w zakresie 1/ protokołu z Rady Pedagogicznej Pałacu Młodzieży z posiedzenia z dnia 20 lutego i 25 marca 2019 r.; 2/ zaopiniowanego projektu arkusza organizacyjnego Pałacu Młodzieży w T. na rok szkolny [...] 3/ pisemnych wniosków osób, które wnioskowały o zmiany w Statucie Pałacu Młodzieży w T.; 4/ regulaminu rekrutacji na rok szkolny 2018/2020 przedstawiony Radzie Pedagogicznej; 5/ podjętych na Radzie Pedagogicznej ustaleń terminów, wieku kandydatów, warunków badania uzdolnień kierunkowych w ramach rekrutacji na rok szkolny 2019/2020; 6/ podjętych na Radzie Pedagogicznej dnia 25 marca uchwał wraz z załącznikami; 7/ górnego limitu wychowanków, którzy mogą być przyjęcie w procesie rekrutacji do pałacu Młodzieży na rok szkolny 2019/2020 ze wskazaniem osobno każdej pracowni, sekcji, koła. Pismem z dnia 15 kwietni 2019 r. organ udzielił odpowiedzi na pkt 7 wniosku stwierdzając, że limity przyjęć wychowanków są uzależnione od specyfiki zajęć i zasobów lokalowych oraz, że aktualnie trwają prace organizacyjne w tym zakresie. Wbrew stanowisku skarżącego należy, to uznać za odpowiedź w zakresie pkt 7 jego wniosku, gdyż sąd żadnych możliwości weryfikacji przekazanych informacji nie posiada. Dlatego też, w tym Sąd działając na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę w tym zakresie (pkt IV wyroku). Co do dalszych części wniosku wskazać należy, że sam skarżący w piśmie z dnia 23 października 2019 r. przyznał, że organ udzielił żądanej informacji, nie odnosząc się jednak do pkt 6 wniosku. Dlatego też Sąd działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a w pkt 1) umorzył postępowanie sądowowe w przedmiocie bezczynności organu w zakresie pkt 1-5 wniosku z dnia 4 kwietnia 2019 r. (pkt II wyroku). Z uwagi na okoliczność, że Dyrektor Pałacu Młodzieży w [....] nie udzielił odpowiedzi na pkt 6 wniosku Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku w zakresie tego punktu w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt III wyroku). Wyjaśnić należy, że instytucja skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 149 P.p.s.a., ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenia, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W obecnym stanie prawnym rozpoznanie skargi na bezczynność organu, na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Załatwienie przez organ wniosku strony w toku postępowania sądowego, po wniesieniu skargi, nie zwalnia sądu administracyjnego z obowiązku zbadania, czy bezczynność, której się dopuścił, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W takiej sytuacji umorzenie postępowania sądowego może dotyczyć jedynie zobowiązania organu do wydania (dokonania) czynności, ponieważ tylko w tym zakresie postępowanie to stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r., I OPS 6/08, ONSAiWSA z 2009 r., z. 4, poz. 63). W ocenie Sądu zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi bowiem posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy, lecz konieczne jest stwierdzenie, że przekroczenie w tym zakresie jest znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem Sądu działaniu kontrolowanego organu nie sposób stawiać tak daleko idących zarzutów tym bardziej, że pismem z dnia 15 kwietnia 2019 r. organ udzielił odpowiedzi na wniosek w zakresie jego pkt 7, natomiast przed rozpoznaniem skargi udzielił odpowiedzi na pozostałe punkty wniosku. Wobec tego Sąd, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt V wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a, zasądzając od organu na rzecz skarżącego zwrot kwoty 100 zł, uiszczonej tytułem wpisu sądowego od skargi. Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.