II SAB/Kr 339/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędzia WSA Jacek Bursa Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w [...] na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. w przedmiocie budowy wiaty I. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie umarza postępowanie sądowe. Z akt sprawy wynika, że w dniu 25 listopada 2011 r. F. J. zwrócił się Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. o zbadanie zgodności z prawem inwestycji na działce nr [...] będącej własnością B. M.. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 20 marca 2012 r. przeprowadził oględziny ww. nieruchomości, w trakcie których stwierdził, że budynek o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym na tej działce wymaga przeprowadzenia postępowania w trybie ustawy Prawo budowlane. Ponowne oględziny nieruchomości organ I instancji przeprowadził 25 października 2013 r. Pismem z dnia 30 stycznia 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej w Z. wniósł do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie przez organ I instancji w terminie tej sprawy. W dniu 28 marca 2014 r. Powiatowy Inspektor wszczął postępowanie. W dniu 1 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał zażalenie za zasadne i wyznaczył organowi I instancji termin do 31 lipca 2014 r. do załatwienia sprawy, a ponadto zobowiązał ten organ do wyjaśnienia przyczyn i ustalenia osób winnych niezałatwieniu sprawy oraz przedsięwzięcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania sprawy w przyszłości. Ponieważ termin ten nie został dochowany, Prokurator Rejonowy w Z. wniósł w dniu 20 sierpnia 2014 r. skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że F. J. i M. S. już w 2007 r. zwrócili się do organu o skontrolowanie obiektu budowlanego stanowiącego konstrukcję z dachem jednospadowym na działce nr [...]. Mimo wniesienia zażalenia do organu II instancji i mimo wyznaczenia terminu załatwienia sprawy, organ I instancji nie podejmuje żadnych czynności zmierzających do załatwienia tej sprawy. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wniósł o jej odrzucenie względnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że skuteczne wniesienie skargi na bezczynność wymaga wyczerpania środków zaskarżenia, a jeżeli takowych brak – to uprzedniego wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. Organ I instancji przedstawił dotychczas podjęte czynności dowodowe wraz z ustaleniem kręgu stron. Wyjaśnił, że przedmiotowy obiekt powstał przed 1995 r., ale istotne roboty budowlane wykonano w 1997 r., a w związku z tym należy stosować ustawę Prawo budowlane z 7 lipca 1995 r. W dniu 18 września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał postanowienie którym wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie obiektu budowlanego o konstrukcji drewnianej z dachem jednospadowym na działce nr [...] w miejscowości Z., wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył obowiązek przedłożenia do 31 marca 2015 r. dokumentów wymaganych art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz dokumentów wymaganych art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz art. 33 ust. 3 Prawa budowlanego. Z powołanych podstaw prawnych wynika, że dokumenty te mają być przydatne w procedurze legalizacyjnej ww. obiektu i organ I instancji wyjaśnił, że w związku z tak nałożonym obowiązkiem zakończenie sprawy nie jest obecnie możliwe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.". W przedmiocie prowadzenia postępowania w sprawie zbadania zgodności z prawem wybudowanego obiektu budowlanego bezczynność organu administracji ma miejsce wówczas, gdy strona złożyła wniosek domagając się podjęcia czynności przez organ administracyjny, który jednak nie prowadzi postępowania administracyjnego, ani też nie wydaje postanowienia o odmowie wszczęcia takiego postępowania. W tej sprawie w dacie wniesienia skargi Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. niewątpliwie był bezczynny. Jednakże przed dniem rozpoznania skargi zostało wydane w dniu 18 września 2014 r. postanowienie nr [...] nakładające na właściciela nieruchomości i inwestora obowiązek dostarczenia dokumentów w toku postępowania administracyjnego. Jak wynika przy tym ze specyfiki postępowania w sprawie oceny legalności wybudowanych obiektów budowlanych, w razie uznania, że dany obiekt został wzniesiony nielegalnie – organ nadzoru budowlanego nie może niejako "od razu" nakazać jego rozbiórkę, ale zobowiązany jest w pierwszej kolejności umożliwić dokonanie tzw. legalizacji takiego obiektu. Legalizacja jest jedynie prawem, a nie obowiązkiem inwestora, a tym samym to po stronie inwestora spoczywa możliwość podjęcia określonych czynności, które w tej sprawie zostały określone w postanowieniu nr [...] z dnia 18 września 2014 r. W tym zakresie organ administracji nie może zastępować strony i niejako "wyręczać" jej w gromadzeniu dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu (np. decyzji ustalającej warunki zabudowy, projektu budowlanego, itd.). W związku z tym należy przyjąć, że po dniu 18 września 2014 r. w tej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. przestał być w stanie bezczynności, bo Powiatowy Inspektor wyczerpał swoje kompetencje w zakresie możliwych do podjęcia w tej sprawie czynności. Po wydaniu takiego postanowienia organ ten winien oczekiwać na zgromadzenie materiałów przez osoby zobowiązane celem zakończenia postępowania legalizacyjnego. Zgodnie z art. 54 § 3 P.p.s.a. organ, którego bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Sąd zobowiązany jest uwzględnić w sprawach skarg na bezczynność organu stan z chwili orzekania. Gdyby bowiem uwzględniać stan faktyczny sprawy z innej chwili (np. z daty wniesienia skargi), wówczas sąd mógłby np. zobowiązać organ do wydania określonego aktu lub decyzji mimo, że sam organ już wydał dany akt. Tym samym skoro w tej sprawie nie można na datę orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzić stanu bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z., to sąd zobowiązany był umorzyć postępowanie sądowe. Taki kierunek wykładni zaprezentowano w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, opub. w ONSAiWSA 2009 r., nr 4, poz. 63. Nadto na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd uznał, że w tej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Jak bowiem wynika z akt sprawy, postępowanie organu I instancji było bardzo długie i niczym nie uzasadnione. Prowadzone kilkuletnie postępowanie w tej sprawie nie powinno mieć miejsca. Już bowiem po dokonaniu oględzin nieruchomości (w marcu 2012 r.) i ustaleniu, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę – obowiązkiem organu nadzoru budowlanego było wszczęcie postępowania w przedmiocie jego legalizacji, a gdyby taka legalizacja nie odniosła skutku – jego rozbiórki. W tym stanie sprawy formalne wszczęcie postępowania w lutym 2014 r. stanowi przejaw wręcz jaskrawego lekceważenia norm procesowych postępowania administracyjnego i stąd tak długie procesowanie w tej sprawie i to niczym nie uzasadnione musi być uznane za rażące naruszenie prawa. Sąd informuje przy tym, że przedmiotem tej sprawy była tylko ocena bezczynności organu administracyjnego, a nie ocena samego postanowienia z dnia 18 września 2014 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i nałożenia na właściciela oraz inwestora określonych obowiązków. Mając na względzie powyższe Sąd orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 P.p.s.a.