II SAB/Kr 34/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: WSA Krystyna Daniel WSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Wójta Gminy B. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego, II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy B. na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 23 lutego 2018 r. M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy B. zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 8, art. 14 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez brak podjęcia działania w ustawowym terminie wobec wniosku o wydanie informacji publicznej oraz informacji o środowisku z dnia 5 stycznia 2018 r. tj. brak jakichkolwiek czynności polegających na przedłużeniu terminu załatwienia sprawy lub wydaniu wnioskowanej informacji lub wydaniu decyzji o odmowie wydania wnioskowanej informacji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wnioskiem z dnia 5 stycznia 2018 r. w formie wiadomości e-mail zwrócono się o udzielenie informacji publicznej odnośnie postępowania dotyczącego inwestycji pn. Budowa stacji paliw wraz z infrastrukturą techniczna na działce nr [...], fragmencie działek nr [...] i [...] w B. obręb nr [...]. Bez wątpienia informacje objęte wnioskiem stanowią informację publiczną, a częściowo tzw. informację środowiskową. Wójt Gminy B. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia powyższych informacji. To właśnie wójt jako prowadzący postępowanie w celu wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia jest dysponentem informacji objętej wnioskiem skarżącego. W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy do załatwienia wniosku w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy B. podniósł, że faktycznie wnioskiem z dnia 5 stycznia 2018 r. przesłanym w formie wiadomości e-mail M. S. domagał się udzielenia informacji publicznej, a także informacji w trybie ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz w ocenach oddziaływania na środowisko. Faktem jest również, że odbiór wniosku został potwierdzony przez pracownika sekretariatu Urzędu Gminy w B. w dniu 8 stycznia 2018 r. Wszystkie informacje objęte wnioskiem zostały przekazane wnioskodawcy w dniu 1 marca 2018 r. to jest po wpłynięciu do organu przedmiotowej skargi. Odnosząc się do przyczyn zarzucanej bezczynności wójt wyjaśnił, ze działanie organu nie było celowe i świadome, nie zmierzało do zignorowania wniosku strony. W zakresie rozpoznania przedmiotowego wniosku doszło do niesprzyjającego zbiegu okoliczności w przedmiocie obsługi pracowniczej poczty przychodzącej. Zatem organ przyznał, że faktycznie doszło do zarzucanej bezczynności, ale ten stan został natychmiast usunięty po wpływie skargi. W związku z powyższym Wójt Gminy B. wniósł o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania do załatwienia wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. dalej powoływana jako P.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej zasadne wydaje się poczynienie poniższych uwag. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Rozważenia wymaga, czy pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów P.p.s.a., po wspomnianej już nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. Przepis art. 52 § 1 P.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b P.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. K.p.a. również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.), jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji więc przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 K.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b P.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Jednocześnie należy podkreślić, że dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 P.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w istocie nie było kwestionowane przez strony, wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu zgodnie z przepisami tej ustawy. W myśl art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje w formie czynności materialno-technicznej bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Podkreślenia wymaga, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma bowiem wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (poza utrwaleniem go w formie pisemnej). Ugruntowane orzecznictwo sądowoadministracyjne nakazuje zaś za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną i to nawet wówczas, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08). W niniejszej sprawie organ nie zaprzeczył temu, że wysłany drogą mailową wniosek skarżącego z dnia 5 stycznia 2018 r. trafił do systemu poczty elektronicznej urzędu, a jedynie wyjaśnił, że odpowiedzialny za odbiór poczty elektronicznej pracownik przeoczył wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Oczywistym jest więc, że brak rozpatrzenia wniosku z ustawowym terminie był skutkiem zawinienia ze strony organu i świadczy o wadliwej organizacji pracy obsługującego go urzędu. Obowiązkiem wójta jest takie zorganizowanie działalności urzędu gminy, aby takie zaniedbania w wypełnianiu ustawowych obowiązków się nie zdarzały. W świetle powyższego stwierdzić należy, że wobec braku realizacji wniosku skarżącego z dnia 5 stycznia 2018 r., w dacie wniesienia skargi do Sądu Wójt Gminy B. pozostawał w bezczynności. Pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., organ nie udostępnił bowiem wnioskowanej informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej, nie wydał też decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Stan bezczynności organu ustał natomiast na skutek przekazania skarżącemu żądanej informacji publicznej w piśmie z dnia 1 marca 2018 r. tj. kilka dni po dacie wpłynięcia skargi na bezczynność. Tym samym do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie organ zrealizował w całości wskazany wniosek. Skarżący nie zaprzeczył powyższej okoliczności. W tym stanie rzeczy Sąd nie mógł zobowiązać Wójta Gminy B. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 5 stycznia 2018 r. w trybie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Postępowanie w tym zakresie stało się zatem bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W ocenie Sądu, bezczynność organu w załatwieniu wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy poprzez ich ewidentne (oczywiste) niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14). W okolicznościach niniejszej sprawy 14 - dniowy termin realizacji wniosku informacyjnego nie został przekroczony nadmiernie, a ponadto nie było to działanie złośliwe czy celowe, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Ponadto, nie można pominąć wyjaśnień organu, zawartych w odpowiedzi na skargę, z których wynika, że brak zadośćuczynienia wnioskowi w terminie nie wynikał ze złej woli organu, a jedynie z przeoczenia. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w punkcie II sentencji wyroku. O umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do udzielenia informacji publicznej sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 54 § 3 p.p.s.a. - jak w punkcie I sentencji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika oraz opłatę od pełnomocnictwa, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 P.p.s.a. - jak w punkcie III sentencji wyroku.