II SAB/Kr 35/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń NSA Anna Szkodzińska Protokolant: specjalista Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia 29 stycznia 2015 r. skargę oddala. W dniu 29 stycznia 2015 r. K. S. za pomocą poczty internetowej złożył do Starosty wniosek o udzielenie informacji publicznej w zakresie "dat, danych przedsiębiorców (przewoźników posiadających zezwolenie na przewóz osób podlegających nadzorowi Starosty ) oraz wyników ostatnich kontroli prowadzonych na podstawie art. 84 ust 1 w związku z ust 2 ustawy o transporcie drogowym za lata 2009 – 2014". W dniu 13 lutego 2015 r. organ przesłał drogą elektroniczną wykaz przedsiębiorców posiadających zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wskazując nazwę podmiotu i nr zezwolenia. Ponadto organ wskazał, że w toku przeprowadzonych kontroli oraz podczas analizy przedstawionych dokumentów w czterech przypadkach stwierdzono nieprawidłowości, które zostały usunięte zgodnie z terminem określonym w wystąpieniu pokontrolnym. W dniu 18 lutego 2015 r. K. S. wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty w udzieleniu informacji publicznej, domagając się wymierzenia organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wskazał, że przesłana odpowiedź stanowi jedynie częściową odpowiedź na złożony wniosek, a organ nie wydał decyzji odmownej w stosunku do pozostałego żądania wniosku. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o oddalenie skargi z uwagi na jej niezasadność. Organ wskazał, że w terminie ustawowym przesłał informacje na temat wszystkich kontroli prowadzonych na podstawie art. 84 ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy o transporcie drogowym za lata 2009 -2014 przez Starostę. Jeżeli skarżący nie był zadowolony z przesłanych informacji, mógł poprosić organ o udostępnienie ich w innej formie, bądź tez o ich doprecyzowanie, co z pewnością zostałoby uczynione. Mając na uwadze treść skargi, a także dobry interes wnioskodawcy przesłane informacje przesłano skarżącemu ponownie, jednakże modyfikując formę ich przekazania na bardziej sprecyzowaną, "pozostając w nadziei, iż tym razem forma odpowiedzi będzie dla wnioskodawcy satysfakcjonująca". Treść informacji przekazanej skarżącemu w dniu 2 marca br. znajduje się do aktach sprawy. W świetle powyższego, ze strony organu nie doszło do bezczynności w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Organ podjął czynności prawem przewidziane i nie można uznać, że "milczał" wobec wniosku. Organ nie tylko udostępnił skarżącemu informację publiczną, ale też następnie udostępnił ją ponownie, tyle że w innej - doprecyzowanej formie. W przedmiotowej sprawie nie zaszły podstawy do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 16 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, dlatego też organ nie mógł jej wydać. Organ ponadto nie posiada innych informacji, które mogłyby odpowiadać żądaniu wnioskodawcy określonemu we wniosku. W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie również wniosek wymierzenia grzywny w maksymalnej wysokości. Skarżący w żaden sposób żądania tego nie uzasadnił. Z ostrożności procesowej organ wskazał, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, dołożył wszelkich starań aby na podstawie i w granicach prawa udzielić odpowiedzi na wniosek, jednocześnie dochowując terminów przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Kontroli sądów administracyjnych podlega bezczynność organów administracji publicznej w przypadkach wskazanych w punktach 1- 4a art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) tj. w sytuacji braku wydania decyzji, zaskarżalnego postanowienia, aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa . Powyższe wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Starosty złożona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie trzeba wskazać, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6. 09. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2014, poz. 782), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy kpa nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jakkolwiek art. 52 §.3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są też wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782, dalej w skrócie u.d.i.p. ), będąca rozwinięciem konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu, i kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. stanowiąc, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ponieważ sformułowania te nie są zbyt jasne, należy przy ich wykładni kierować się przepisem art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można zatem powiedzieć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób dotyczących go. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. Zgodnie z art. 10 u.d.i.p. informacja publiczna , która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek. Co do zasady, zgodnie z treścią art. 13 ust. 1 ustawy, informacja publiczna na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dnia od dnia złożenia wniosku, natomiast stosownie do art. 14 ust. 1 udostępnienie informacji na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba , że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia inf. w sposób i formie określonej we wniosku. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd uznał, że Starosta nie pozostaje w bezczynności, gdyż odpowiedział na złożony w formie elektronicznej wniosek skarżącego z 29 stycznia 2015 r. (powtórzony w dniu 30 stycznia 2015 r.), udzielając żądanych informacji w ustawowym terminie 14 dni. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie jest sporne, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a Starosta jest organem zobowiązanym do jej udzielenia. Niesporna jest forma udzielonej odpowiedzi, która zgodnie z wnioskiem została udzielona w dniu 13 lutego 2015 r. na adres poczty elektronicznej Skarżącego. Sporne jest natomiast stanowisko dotyczące realizacji powyższego obowiązku przez organ, a dokładniej zakres udzielonej przez organ odpowiedzi. W ocenie Skarżącego udzielona przez Starostę informacja stanowi "jedynie część odpowiedzi na wniosek", a Skarżący kwestionując kompletność udzielonej odpowiedzi zarzuca równocześnie, że w pozostałym zakresie organ nie wydał odmownej decyzji. W ocenie organu odpowiedź udzielona K. S. w dniu 13 lutego 2015 r. stanowiła pełne udzielenie informacji na wniosek z 30 stycznia 2015 r. Biorąc powyższe pod uwagę, po dokonaniu analizy wniosku skierowanego przez K. S. do organu w dniu 29 stycznia 2015 r. i ponowionego w dniu 30 stycznia 2015 r. należy stwierdzić, że Starosta nie pozostaje w bezczynności w zakresie udzielenie wnioskowanej przez Skarżącego informacji. O bezczynności organu można bowiem mówić wtedy, gdy nie rozpatrzył w terminie i w formie prawem przewidzianej żądania wnioskodawcy lub nie podjął w sprawie żadnych czynności. Jak wynika z przedłożonych do akt administracyjnych dokumentów Skarżący w piśmie z 29 stycznia 2015 r. – wniesionym za pomocą poczty elektronicznej wnioskował o udzielenie w formie elektronicznej informacji w zakresie: "dat, danych przedsiębiorców (przewoźników posiadających zezwolenie na przewóz osób podlegających nadzorowi Starosty ) oraz wyników ostatnich kontroli prowadzonych na podstawie art. 84 ust 1 w związku z ust 2 ustawy o transporcie drogowym za lata 2009 – 2014". Organ drogą elektroniczną na adres Skarżącego udzielił żądanych informacji w dniu 13 lutego 2015 r. co oznacza, ze dochował ustawowego terminu z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Nie jest zasadny zarzut skargi, zgodnie z którym udzielona przez organ informacja nie stanowi pełnej odpowiedzi na złożony wniosek i jest częściowa gdyż w odpowiedzi z 13 lutego 2015 r. organ udzielił odpowiedzi stosownie do złożonego wniosku. Mając na uwadze literalne znaczenie wniosku z uwzględnieniem zasad języka polskiego, w którym wniosek został sformułowany odpowiedź udzieloną przez organ w dniu 13 lutego 2015 należy uznać jako udzielenie wnioskowanej odpowiedzi w pełnym zakresie. Organ poinformował bowiem, że do 31 grudnia 2014 r. przeprowadził kontrole przedsiębiorców posiadających zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w transporcie drogowym, wskazując, że w czterech przypadkach stwierdzono nieprawidłowości, które zostały usunięte zgodnie z terminem określonym w wystąpienie pokontrolnym. Wskazał również poszczególne przedsiębiorstwa (dwanaście) wraz z numerami udzielonych zezwoleń na wykonywanie przewozów osób w krajowym transporcie drogowym. W tej sytuacji należy uznać, że informacja udzielona przez Starostę w dniu 13 lutego 2015 r. w pełni wyczerpywała zadanie wniosku strony skarżącej. W ogólnie, ale jednoznacznie sformułowanym wniosku Skarżący nie wnosił o udzielenie innych informacji ponad te, które zostały Mu przekazane. Należy podkreślić, że organ nie ma obowiązku udzielać informacji wykraczającej poza żądanie, domyślając lub dopytując się jakich jeszcze informacji wnioskodawca oczekuje poza wynikającymi wprost z treści złożonego wniosku. O treści wniosku decyduje bowiem wnioskodawca. Dopuszczalne jest złożenie kolejnego wniosku w sytuacji gdy wnioskodawca jest zainteresowany uzyskaniem innych, bardziej szczegółowych informacji, niż te które zostały mu udzielone. Na marginesie trzeba dodać, że we wniosku o udzielenie informacji wnioskodawca zawarł wyrażenie "dat", którego jednak nie można - przy zastosowaniu obowiązujących w języku polskim reguł semantyki i gramatyki - odnieść do treści przedmiotowego wniosku w taki sposób, aby pomiędzy tym wyrażaniem i następującym po nim tekście zachodził logiczny związek. W tej sytuacji należy uznać, że Starosta udzielił żądanej informacji publicznej w takim zakresie w jakim wynikało to z treści wniosku strony skarżącej, a zatem nie można organowi postawić zarzutu pozostawania w bezczynności. W związku z tym nie podlegają rozpoznaniu pozostałe żądania skargi dotyczące wymierzenia organowi grzywny i zasądzenia kosztów postępowania. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.