II SAB/Kr 350/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 października 2019 r. sprawy ze skargi B. B. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [....] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 11 kwietnia 2019 r. I. zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w T. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi, II. stwierdza, że Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w T. dopuścił się bezczynności, III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...] im. [...] w T. na rzecz skarżącej B. B. 117 (słownie: sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia 11 kwietnia 2019 r., przesłanym drogą poczty elektronicznej, B. B. (dalej: wnioskodawczyni, skarżąca) wystąpiła do Dyrektora Szkoły Podstawowej [....] (dalej: organ) o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: wysokości wypłaconego wynagrodzenia brutto Dyrektora szkoły w styczniu 2019 r., wykształcenia Dyrektora szkoły (ukończona szkoła wyższa i szkoły podyplomowe), doświadczenia zawodowego Dyrektora szkoły (funkcje pełnione przed powołaniem na stanowisko dyrektora) oraz wystąpiła o ujawnienie i przesłanie kopii umów zlecenia i umów o dzieło zawartych w styczniu 2019 r. przez Szkołę, kopii statutu Szkoły, regulaminu wynagradzania i regulaminu pracy, kopii zarządzeń Dyrektora wydanych w styczniu 2019 r. oraz kopii aktualnego arkusza organizacyjnego Szkoły. W dniu 15 kwietnia 2019 r. Dyrektor szkoły, także drogą mailową, odpowiedział zadając pytanie: "w jakim celu taki zakres informacji publicznej jest pani potrzebny", na co skarżąca w żaden sposób nie zareagowała. W dniu 18 lipca 2019 r. wpłynęła do Szkoły Podstawowej Nr [...] w T., adresowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, przedmiotowa skarga B. B. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [....], wraz z wnioskiem o zobowiązanie Dyrektora do udostępnienia żądanych informacji publicznych, stwierdzenie że Dyrektor dopuścił się bezczynności oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skargę podpisał pełnomocnik skarżącej – radca prawny, załączając pełnomocnictwo. Odpowiadając na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej [....] wskazał cyt.: Dyrektor Szkoły Podstawowej [....] dopuścił się bezczynności z powodu nie uzyskania informacji na zadane pytanie wnioskodawcy w dniu 15.04.2019 r. Nie uznałam za niestosowne zapytanie o tak szeroki zakres informacji dotyczący mojej osoby i moich pracowników." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów p.p.s.a., po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017r., poz. 935). Z uwagi na brak środków zaskarżenia, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność istotny jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a.. Zgodnie natomiast z przepisem art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Nie wprowadzają też obowiązku wskazania, a tym bardziej wykazania interesu prawnego. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt, czy czynność nie została dokonana przez organ. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym przyjęto, że informację publiczną stanowi każda informacja wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (np. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, LEX nr 78062). Podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.). Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, wskazać należy, że bezsporne było, że Dyrektor Szkoły Podstawowej [....] jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeśli tylko ją posiada. Organ w odpowiedzi na skargę nie zakwestionował też charakteru żądanej przez skarżącą informacji, jako mieszczącej się w zakresie przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do treści art. 14 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (ust. 1). Zgodnie natomiast z art. 13 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (ust.1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Przechodząc do kwestii związanych z pojęciem bezczynności na gruncie u.d.i.p. należy wskazać, iż omawiana ustawa wymienia trzy formy załatwienia (zakończenia) sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. A mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien alternatywnie: udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10), odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie skarżony organ nie rozpoznał przesłanego drogą poczty elektronicznej wniosku B. B. z dnia 11 kwietnia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, a zatem nie ulegało wątpliwości, że organ pozostawał w bezczynności – wobec czego Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązał go do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie w/w wniosku, o czym orzeczono jak w pkt I i II wyroku. W niniejszym postępowaniu sądowym wywołanym skargą na bezczynność nie jest jednakże rolą Sądu dokonywanie rozważań na temat zakresu informacji publicznej, jaka winna być udzielona, ani też ewentualnej kwestii jej anonimizacji czy przetworzenia. Jak wyżej wskazano, p.p.s.a. nakazuje sądowi orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek ten wynika z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Dyrektorowi Szkoły Podstawowej [....] nie można, w ocenie Sądu, zarzucić braku woli rozpatrzenia wniosku, co potwierdza szybka reakcja Dyrektora. W dniu 15 kwietnia 2019 r. Dyrektor szkoły bowiem, także drogą mailową, odpisał skarżącej zadając pytanie: "w jakim celu taki zakres informacji publicznej jest pani potrzebny", na co skarżąca w żaden sposób nie zareagowała. Zatem, zdaniem Sądu, w działaniu organu nie było znamion lekceważenia wnioskodawcy, czy też innych poważnych naruszeń prawa. Sąd wziął również pod uwagę, że Szkoła Podstawowa Nr [...] w T. nie jest podmiotem wyspecjalizowanym w sprawach z zakresu informacji publicznej i tego typu postępowania stanowią dla niego materię nową i niezwiązaną bezpośrednio z profilem działalności. Należy tu zaakcentować, że generalnie dyrektor szkoły nie jest podmiotem, który na co dzień udostępnia żądane informacje publiczne, zatem nie jest to dla tego rodzaju organu typowa działalność, co może powodować po jego stronie usprawiedliwione problemy w udostępnianiu takiej informacji. Nie może też ujść uwadze, że wniosek skarżącej był obszerny, zawierał kilka żądań, dotyczył wielu różnych informacji związanych zarówno z osobą Dyrektora, jak i z funkcjonowaniem Szkoły: wysokości wypłaconego wynagrodzenia brutto Dyrektora szkoły w styczniu 2019 r., wykształcenia Dyrektora szkoły (ukończona szkoła wyższa i szkoły podyplomowe), doświadczenia zawodowego Dyrektora szkoły (funkcje pełnione przed powołaniem na stanowisko dyrektora), kopii umów zlecenia i umów o dzieło zawartych w styczniu 2019 r. przez Szkołę, kopii statutu Szkoły, regulaminu wynagradzania i regulaminu pracy, kopii zarządzeń Dyrektora wydanych w styczniu 2019 r. oraz kopii aktualnego arkusza organizacyjnego Szkoły. Stąd też trudno się dziwić reakcji Dyrektora Szkoły, który zareagował e-mailowo dnia 15 kwietnia 2019 r., co pozostało bez jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony skarżącej, co mogło się jawić jako brak dalszego zainteresowania sprawą. Z racji tego nie można stwierdzić zatem rażącego naruszenia prawa przez organ; nie wystąpiła też wysoka naganność w jego działaniu. Z tych względów Sąd orzekł jak w pkt III wyroku. Nie było też podstaw do orzekania z urzędu w oparciu o normę art. 149 § 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżącej Sąd orzekł w punkcie IV wyroku, zasądzając kwotę 117 zł - na podstawie art. 206 p.p.s.a. w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasadą wyrażoną w art. 200 p.p.s.a. jest, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Z kolei w myśl art. 206 p.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Analiza tego ostatniego przepisu prowadzi do wniosku, że sąd administracyjny orzekając w zakresie kosztów postępowania działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy uzasadniające odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. Należy przy tym podkreślić, że przepis art. 206 p.p.s.a. nie konkretyzuje pojęcia "uzasadnionych przypadków", w których można odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, jedynie wymienia jeden z nich (świadczy o tym zawarte w przepisie sformułowanie "w szczególności"), dotyczący sytuacji, w której skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu, toteż ich kwalifikacja należy ostatecznie w każdej sprawie do sądu. Można zatem zastosować go w przypadku częściowego uwzględnienia skargi, ale nie tylko. Stosując powołany przepis sąd musi zatem dokonać oceny opartej na swobodnym uznaniu, kształtowanym własnym przekonaniem, poczuciem sprawiedliwości oraz analizą okoliczności rozpoznawanej sprawy. Skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła "o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego według norm przepisanych". Sąd w niniejszej sprawie uznał, że uzasadnione jest zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego w części, tj. w zakresie poniesionych kosztów sądowych (wpisu w kwocie 100 zł uiszczonego od wniesionej przez radcę prawnego skargi oraz uiszczonej do niniejszej sprawy opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł). Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania w pozostałej części, a to kosztów zastępstwa prawnego w kwocie 480 zł, z poniższych powodów. Z bazy danych - Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach – wynika, że przed innymi sądami administracyjnymi w kraju były prowadzone trzy inne sprawy o podobnym charakterze: - II SAB/Ke 35/19 – wobec Dyrektora Ponadgimnazjalnego Zespołu Szkół Ekonomicznych im. E. K. w S.; - III SAB/Gl 230/19 - wobec Dyrektora Zespołu Szkół Ekonomicznych w W. Ś.; - II SAB/Bk 62/19 - wobec Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych im. [...] w B. P.; w których skarżąca była reprezentowana przez tego samego profesjonalnego pełnomocnika radcę prawnego. Podmiotami, od których wnioskodawczyni domagała się tej samej rodzajowo informacji, zawsze były szkoły. Jednorodzajowość wnoszonych skarg nie wymagała, zdaniem Sądu, ustanawiania w każdej z nich profesjonalnego pełnomocnika. Każdą z nich strona mogła bowiem zmodyfikować bez potrzeby angażowania fachowego pełnomocnika. Zjawisko to, w ocenie Sądu, uprawnia do wniosku, że sporządzający skargę w niniejszej sprawie radca prawny, któremu pełnomocnictwo zostało udzielone w dniu 16 maja 2019 r., a zatem 2 miesiące przed wniesieniem przedmiotowej skargi, korzysta z szablonu wypracowanego i wykorzystanego w innych sprawach sądowych np. III SAB/Gl 230/19 i II SAB/Bk 62/19, w których skargi wpłynęły do sądów administracyjnych wcześniej, niż skarga niniejsza. W uwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa - k. 4 niniejszych akt sądowych – wskazano, że jest udzielone "w sprawie dotyczącej braku udzielenia odpowiedzi lub niepełnej odpowiedzi w związku z skierowanym zapytaniem do szkół na terenie kraju w sprawach informacji publicznej". Nie może też umknąć Sądowi, że niniejsza sprawa, chociażby z uwagi na swoją powtarzalność, nie należy do zawiłych, a orzecznictwo wypracowane na tle bezczynności w sprawach udostępnienia informacji publicznej przy tego rodzaju zapytania jest bogate i w znacznym stopniu utrwalone. W sprawie II SAB/Bk 62/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zasądził od Dyrektora Zespołu Szkół Specjalnych na rzecz skarżącej B. B. kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na koszty te złożyły się: kwota wynagrodzenia pełnomocnika - [...] zł oraz opłata skarbowa - [...] zł. Mając wszystko powyższe na uwadze Sąd uznał, że okoliczności rozpoznawanej sprawy, jednej z kilku podobnych, sprzeciwiają się przyznaniu skarżącej zwrotu kosztów zastępstwa radcy prawnego, co mieści się w pojęciu szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 206 p.p.s.a., dlatego Sąd orzekł o kosztach postępowania jak w pkt IV sentencji wyroku.