II SAB/Kr 351/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 23 czerwca 2019 r. I. zobowiązuje Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. do dokonania czynności lub wydania aktu w przedmiocie wniosku T. K. z dnia 23 czerwca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie czternastu dni; II. stwierdza, że Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. na rzecz skarżącego T. K. kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. T. K. w dniu 23 czerwca 2019 r. pocztą elektroniczną skierował do Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. wniosek o udostępnienie informacji publicznej o następującej treści: "Na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, niniejszym wnoszę przekazanie kopii dokumentów: 1. protokołu zdawczo-odbiorczego lokalu przy ul. [...], [...], sporządzonego z najemcą R. W.; 2. protokołu zdawczo-odbiorczego lokalu przy ul. [...], [...], sporządzonego z najemcą B. K.; 3. Umowy najmu lokalu przy ul. [...], [...] zawartej z R. W.; 4. Umowy najmu lokalu przy ul. [...], [...], zawartej z J. K.. Pismem z dnia 3 lipca 2019 r. Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. poinformował T. K., że: "W przekonaniu podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej zakres wnioskowanej informacji nie obejmuje informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 Ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 poz. 1330). Wnioskowane informacje nie obejmują informacji publicznej z następujących powodów: żądana informacja dotyczy sprawy indywidualnej. W takiej sytuacji nie ma możliwości zastosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej". Pismem z dnia 23 lipca 2019 r. T. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Dyrektora Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. – zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 13 ust. 1 i ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego wszelkich kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał w szczególności, że informacje, których udostępnienia się domaga, nie są wnioskami w sprawie prywatnej; dotyczą bowiem polityki i zgodności z prawem wynajmowania mieszkań przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. . Nie ma znaczenia, że wniosek odnosi się do dokumentów i umów zawieranych z indywidualnymi najemcami, takie dokumenty można przecież zanonimizować, jeżeli organ ma wątpliwości co do kwestii ochrony danych osobowych. Skarżący podkreślił, że pismo organu nie stanowi decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, jest jedynie pismem informacyjnym, czynnością materialno-techniczną. W związku z niewydaniem decyzji przez organ w wynikającym z art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej terminie 14 dni oraz niepowiadomieniem skarżącego w tym terminie o zaistnieniu konieczności jego przedłużenia oczywistym jest – zdaniem skarżącego – że organ dopuścił się rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i dopuścił się bezczynności w tym zakresie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie w całości. Jako przyczynę wniosku o odrzucenie skargi wskazano fakt, że skarżący nie złożył ponaglenia, a co za tym idzie nie został wyczerpany tryb wniesienia skargi. W ocenie organu, niezależnie od uchybień formalnych, skarga jest niezasadna, albowiem odpowiedź została udzielona w terminie. Treść umów zawartych z mieszkańcami nie stanowi informacji publicznej, bowiem skarżący powołał się na treść umów zawartych z konkretnymi osobami. W takiej sytuacji rozstrzygnięcia dotyczą danych indywidualnych, a nie informacji publicznej objętej art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a. Co do zasady warunkiem dopuszczalności skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego jest, jak to wynika z przepisu art. 52 § 1 p.p.s.a., wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed właściwym organem administracji publicznej, przy czym dotyczy to także skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W ugruntowanym orzecznictwie sądowym przyjmowano jednak, iż w przypadku skargi na bezczynność organu, której przedmiotem jest dostęp do informacji publicznej, skarga nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 k.p.a. (w brzmieniu sprzed nowelizacji). Skoro obecnie ponaglenie zastąpiło zażalenie do organu wyższego stopnia oraz wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z art. 37 k.p.a., których to wniesienie w przypadku skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie było wymagane zgodnie z ugruntowanym od lat orzecznictwem – to nie jest wymagane obecnie wniesienie ponaglenia, gdyż nadal brak jest podstaw do stosowania przepisów k.p.a. w przedmiotowym zakresie. "Aktualność zachowuje ugruntowane od lat orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wskazujące, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p. (art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.), w trybie unormowanym w k.p.a. Podobnie też u.d.i.p., jako ustawa szczególna, regulująca w sposób kompleksowy i autonomiczny problematykę związaną z dostępem do informacji publicznej, stanowiąc przy tym rozwinięcie konstytucyjnego prawa do informacji publicznej wyrażonego w art. 61 Konstytucji RP, także nie formułuje nakazu wyczerpania jakiegokolwiek trybu mającego poprzedzać wniesienie skargi na bezczynność organu w załatwieniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Tym samym nadal przyjmuje się, że brak jest podstaw do stosowania przepisów k.p.a. w przedmiotowym zakresie, poza przypadkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 lipca 2019 r., II SAB/Kr 49/19, CBOSA, zob. też powołane tam orzecznictwo). Z tego też względu zawarty w odpowiedzi skargę wniosek o odrzucenie skargi nie zasługiwał na uwzględnienie. Ocenę zaistniałego w niniejszej sprawie stanu rzeczy wypada rozpocząć od zwrócenia uwagi na art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze sprost. i ze zm.). Zagwarantowane tym przepisem prawo do informacji obejmuje dostęp do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust 1 Konstytucji). Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji RP). W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy. Należy do nich przede wszystkim ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, CBOSA). Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Dalej wskazać należy, że ustawodawca przewidział w u.d.i.p. zamknięty katalog czynności w procedurze dostępu do informacji publicznej. Zgodnie z art. 13 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. W myśl art. 17 ust. 1 u.d.i.p. do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Rozpoznanie wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w powołanej ustawie, następuje zatem albo w formie czynności materialno-technicznej (w przypadku udzielenia informacji publicznej oraz w przypadku zawiadomienia o niedopuszczalności zastosowania trybu wnioskowego udostępnienia informacji publicznej), albo w formie decyzji (w przypadku odmowy udzielenia informacji publicznej). W niniejszej sprawie to, że Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. , jako podmiot dysponujący majątkiem publicznym, jest podmiotem obowiązanym do udostępniania informacji publicznej, stanowi okoliczność bezsporną i, w ocenie Sądu, niebudzącą wątpliwości. Bezsporne jest także to, że Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. nie udzielił stronie skarżącej żądanej informacji (protokołów zdawczo-odbiorczych i umów najmu określonych lokali) ani nie wydał w tym przedmiocie decyzji odmownej. Okolicznością istotną z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej, a zarazem okolicznością, wokół której ogniskuje się spór między stronami – pozostaje zatem to, czy odnośna informacja jest informacją publiczną, czy też jest informacją dotyczącą "sprawy indywidualnej". W ocenie Sądu, ma ona status informacji publicznej, mieści się w przytoczonej wyżej definicji z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przyjmuje się bowiem, że zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są w szczególności umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, w zakresie wykonywanych przez nie zadań publicznych i gospodarowania majątkiem publicznym. Z tego względu informacją publiczną jest treść umów cywilnoprawnych dotyczących majątku publicznego (zob. np. wyrok NSA z 11 września 2012 r., I OSK 916/12, CBOSA). Charakter taki mają również dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem takich umów (por. np. wyrok WSA w Opolu z dnia 9 grudnia 2010 r., II SAB/Op 27/10, CBOSA). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić wypada, że nie nastąpiło udostępnienie informacji publicznej zgodnie z przepisami ustawy ani też wniosek nie został załatwiony w inny przewidziany prawem sposób. To zaś uzasadnia skonstatowanie bezczynności i zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności. W postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd – zidentyfikowawszy niezałatwioną sprawę z zakresu dostępu do informacji publicznej – może jedynie zobowiązać organ do jej załatwienia; nie może natomiast rozstrzygać o sposobie, w jaki ma to nastąpić. Niniejszy wyrok nie przesądza zatem, który z przewidzianych prawem sposobów załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinien znaleźć zastosowanie, a w szczególności wyrok ten nie przesądza tego, czy w ogóle i ewentualnie w jakiej formie żądana informacja powinna być udostępniona (kwestia anonimizacji), czy też powinna zapaść decyzja o odmowie jej udostępnienia. Suponowana przez organ potrzeba ochrony prywatności osób fizycznych (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), jako potencjalna przyczyna decyzji odmownej, podlega rozważeniu przez wyborze sposobu załatwienia sprawy z zakresu dostępu do informacji publicznej, w założeniu nie powoduje natomiast, że sprawy takiej nie ma. Dyrektor Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w C. prowadził korespondencję ze skarżącym i prezentował swoje stanowisko w sprawie. Wniosek skarżącego nie został zatem całkowicie przemilczany ani zlekceważony. W okolicznościach niniejszej sprawy Sąd nie stwierdził zatem rażącego naruszenia prawa; Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 149 § 1, § 1a i § 2 p.p.s.a., w pkt I i II sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.