II SAB/Kr 352/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w dniu 10 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. B. na bezczynność [...] Radia - Regionalnej Rozgłośni w [...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje [...] Radio - Regionalną Rozgłośnię w K. "[...]" S.A. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od [...] Radia - Regionalnej Rozgłośni w K. "[...] Spółka Akcyjna z siedzibą w K. na rzecz P. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. IV. w pozostałym zakresie skargę oddala Pismem z dnia 25 lipca 2019 r. P. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Polskiego Radia – Regionalna Rozgłośnia w K. "Radio – [...] – Spółka Akcyjna" w zakresie rozpatrzenia wniosku o dostęp do informacji publicznej z dnia 8 maja 2019 r., co stanowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, naruszenie art. 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej, naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz naruszenie art. 13 ust. 1i 2 ustawy. W uzasadnieniu skargi podano, że dnia 14 marca 2019 r. Rada Nadzorcza odbyła posiedzenie, na którym podjęła szereg uchwał, w tym uchwałę o zawieszeniu ówczesnego Prezesa Zarządu (skarżącego) oraz nałożenia na niego kary pieniężnej. Uchwały te zostały skarżącemu udostępnione, co dowodzi faktu, że Rada Nadzorcza w danym dniu odbyła posiedzenie. Jednocześnie, przedstawiciele Rady Nadzorczej publicznie oraz wielokrotnie przekazywali do opinii publicznej informacje, które nie znajdowały się w rzeczonych uchwałach, lecz powinny były znaleźć się w protokole z posiedzenia Rady Nadzorczej, do którego sporządzenia obliguje statut (§ 20 ust. 1 i 2 statutu). W szczególności skarżący wskazał na dwa artykuły prasowe, w których ówczesny przewodniczący Rady Nadzorczej publicznie przekazywał informacje, które powinny były w rzeczonym protokole się znaleźć. Pismem z dnia 8 maja 2019 r. skarżący złożył wniosek o dostęp do informacji publicznej żądając udostępnienia pełnego protokołu z posiedzenia Rady Nadzorczej, które odbyło się dnia 14 marca 2019 roku. Wniosek został skierowany przez za pośrednictwem wiadomości mailowej. Wniosek ten został odebrany potwierdza pismo z dnia 22 maja 2019 r. W odpowiedzi na wniosek poinformowano skarżącego, że udostępnienie informacji publicznej jest kompetencją wyłączną Prezesa Zarządu, zaś ani statut, ani przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przyznają Radzie Nadzorczej żadnych kompetencji związanych z wnioskiem o dostęp do informacji publicznej. W piśmie z dnia 18 czerwca 2019 r. radio poinformowało, że protokół objęty wnioskiem nie zawiera informacji publicznej. Skarżący wskazał, że wnioskowany protokół odnosi się do działania podmiotu publicznego, tj. regionalnej rozgłośni, w której jedynym akcjonariuszem jest Skarb Państwa. W konkluzji wniósł o zobowiązanie podmiotu do rozpatrzenia wniosku z dnia 8 maja 2019 r, stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie grzywny. W odpowiedzi na skargę [...] Radio Regionalna Rozgłośnia w K. "Radio – [...] – Spółka Akcyjna" wniosło o jej oddalenie. Wskazano, że żądanie wniosku z dnia 8 maja 2019 r. dotyczy informacji o działalności Rady Nadzorczej Radia K. S.A., która nie stanowi wykonywania zadania władzy publicznej, ani nie wpływa na gospodarowanie mieniem Skarbu Państwa. Przedmiotem protokołu Rady Nadzorczej Radia K. S.A. z dnia 14 marca 2019 r. są ocena działań skarżącego jako prezesa zarządu spółki akcyjnej oraz decyzje korporacyjne. W związku z powyższym organ nie dopuścił się naruszenia 61 ust. 1 i ust. 2 ustawy w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Organ stwierdził, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej i nie podlega udostepnieniu w trybie ustawy. Organ podniósł, ze skarżący uzyskał od Radia [...] S.A. kopię protokołu Rady Nadzorczej z dnia 14 marca 2019 r., gdy powołał się na swój interes prawny. Udostępnienie skarżącemu dokumentu nie miało więc miejsca w trybie i na zasadach wynikających z ustawy, lecz z uwagi na interes prawny skarżącego, którego organ nie kwestionował. Zdaniem organu z uwagi na okoliczność, iż informacja, której udostępnienia domagał się skarżący we wniosku z dnia 8 maja 2019 r., nie stanowi informacji publicznej, w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności organu w załatwieniu wniosku z dnia 8 maja 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola ta, w myśl art. 1 § 2 przywołanej ustawy, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postepowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a. Wyjaśnienia wymaga także, iż celem skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie – por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. o sygn. akt II OSK 52/06, ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 100; postanowienia NSA: z dnia 13 marca 2009 r. o sygn. akt II FSK 2020/08; z dnia 19 lipca 2013 r. o sygn. akt I FSK 1325/13 oraz T. Woś, H. Knysiak – Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Warszawa 2005, s. 243; B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Zakamycze 2005, s. 143. W przypadku złożenia skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy, pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność (por. P. Szustakiewicz, Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych, Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i nast. wraz z powołanym orzecznictwem). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, należy wskazać, że podmiot, do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej stanowi Spółka Akcyjna, w której 100% akcji posiada Skarb Państwa. Okoliczność powyższa jest niezwykle istotna z punktu rozpoznawanej sprawy, gdyż krąg podmiotów zobligowanych do udzielenia informacji publicznej, wskazany w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., nie jest ograniczony wyłącznie do podmiotów mieszczących się w pojęciu administracji w sensie organizacyjnym. Z mocy tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko władze publiczne, ale również inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w tym podmioty reprezentujące państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego (art. 4 pkt 4 u.d.i.p.) oraz podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (art. 4 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Podstawą orzekania przez sąd administracyjny w sprawie skargi na bezczynność czy przewlekłość jest zatem art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1 ww. przepisu) albo zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2 ww. przepisu). Jednocześnie sąd stwierdza, że czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Odnosząc powyższe uregulowania do rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że wniesiona skarga jest zasadna. Ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny stwierdzić należy, że miedzy stronami nie jest sporne, że wnioskowana informacja nie została udostępniona. Organ uznał bowiem, że protokoły z posiedzeń Rady Nadzorczej nie stanowią informacji publicznej. Stanowisko organu w tym przedmiocie jest błędne. Wskazać bowiem należy, że pojęcie informacji publicznej zostało określone przez ustawodawcę w art. 1 ust. 1 i art 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tymi unormowaniami informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Dokładniejsza analiza art. 6 u.d.i.p. pozwala stwierdzić, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 roku, II SA 4059/02, niepubl.). W tej sytuacji nie można się zgodzić ze stanowiskiem organu, że protokoły z posiedzeń Rady Nadzorczej [...] Radia – Regionalnej Rozgłośni w K. "Radia [...]" – S.A. są dokumentami wewnętrznymi i nie mogą być udostępnione w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Twierdzenie, iż żądane przez skarżącego dokumenty nie stanowią informacji publicznej byłoby uzasadnione tylko w przypadku, gdyby wykazano, iż ich treść nie mieści się w zakresie informacji publicznej. Jeżeli natomiast protokoły odnoszą się do działania podmiotów publicznych, to stanowią informację publiczną. Oczywiście dostęp do informacji zawartych w tych dokumentach może podlegać ograniczeniom, o których mowa w art. 5 u.d.i.p. Jednakże w tej sytuacji odmowy udostępnienia informacji może nastąpić wyłącznie w formie decyzji administracyjnej i podstawa tej odmowy musi być dokładnie wskazana w uzasadnieniu decyzji. Bowiem odmowa udostępnienia informacji publicznej może nastąpić jedynie wówczas, gdy ustawa wyraźnie tak stanowi, zaś w zależności od podstawy odmowy udzielenia informacji publicznej osobie ubiegającej się o jej udostępnienie będzie przysługiwało prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego lub powództwa do sądu powszechnego. Tym samym pisemna odpowiedź, której treścią jest odmowa udostępnienia informacji publicznej nie odpowiada prawu, tak co do formy, jak i co do charakteru udzielonej odpowiedzi, które nie będąc rozstrzygnięciem wydanym w oparciu o treść art. 16 u.d.i.p. nie podlega kontroli instancyjnej i wymyka się jakiejkolwiek kontroli sądu administracyjnego. Nie można więc w powyższym zakresie uznać, że Spółka zadośćuczyniła obowiązkom ciążącym na niej na gruncie przepisów u.d.i.p. Sąd nie ma kompetencji, aby przesądzić, jak powinien w okolicznościach sprawy postąpić organ, należy to do obowiązków organu i dlatego Sąd w pkt I wyroku zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 8 maja 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie Sąd nie uznał bezczynności organu za rażącą, gdyż organ w zakreślonym terminie wyrażał swoje stanowisko, a nieudzielenie informacji wynikało z błędnej interpretacji przepisów prawa (pkt II wyroku). W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę działając na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt IV wyroku) O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 P.p.s.a. (pkt III wyroku).