II SAB/Kr 356/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do wydania w terminie 7 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie objętym wnioskiem skarżącego P. K. z dnia 10 lipca 2014 r. II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. wymierza Wójtowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 200 (dwieście) złotych; IV. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego P. K. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. P.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy N. zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) przez bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej, na skutek jego wniosku z 10.07.2014r. przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania i wniósł o stwierdzenie bezczynności Wójta Gminy [....] w zakresie rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zobowiązanie Wójta Gminy [....] do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenia kosztów postępowania. W przypadku, gdy po złożeniu skargi organ doręczy żądaną informację publiczną, skarżący wniósł o uznanie, że na dzień wniesienia skargi do Sądu, organ pozostawał w bezczynności w przedmiocie informacji publicznej, zasądzenie kosztów postępowania oraz umorzenie postępowania sądowego. W uzasadnieniu skarżący podał, że w dniu 10.07.2014r. przesłał pocztą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji czy Gmina w okresie od 2012 r. do chwili obecnej zawierała umowy dotyczące obsługi prawnej, zastępstwa procesowego z kancelariami, radcami prawnymi, adwokatami, a jeśli tak to wniósł o udostępnienie treści umów. Do dnia złożenia tej skargi 22.08.2014 r. Wójt Gminy [....] nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 pkt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszyło 14-dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W dalszej części skarżący wskazał na istotę skargi na bezczynność oraz stwierdził, że prawo złożenia tej skargi w przypadku informacji publicznej nie wymaga wyczerpania środków zaskarżenia. Podkreślił też, że nie jest związany jakimkolwiek terminem na jej wniesienie. Odwołując się do treści art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz ustawy o dostępie do informacji publicznej skarżący wskazał, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, które na gruncie tej ustawy zostały zobowiązane do udostępnienia informacji, mającej walor informacji publicznej, treści wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, związanych z nimi bądź w jakimkolwiek sposób dotyczących ich. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań Zakresem ustawy o dostępie do informacji publicznej objęte są również umowy cywilnoprawne, zawierane przez organy władzy publicznej oraz osoby pełniące funkcje publiczne, gdy dotyczą spraw publicznych i stanowią informacje wytworzone przez organ władzy publicznej. Umowy o świadczenie usług prawnych dotyczą spraw publicznych, tak więc Wójt Gminy miał obowiązek udostępnić mu te wnioski, to jest całe umowy wraz z załącznikami. Skarżący zwrócił uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna (art. 33 ust. 1 ustawy z 27.08.2009 r. o finansach publicznych), a także informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c udip) oraz trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Przepis art. 35 ustawy o finansach publicznych wprowadza zasadę domniemania niezastrzeżenia klauzuli dotyczącej wyłączenia jawności w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych. W rozpoznawanej sprawie obowiązywało domniemanie braku wyłączenia jawności postanowień zawartej umowy, albowiem po pierwsze zawarto ją z jednostką samorządu terytorialnego stanowiącego jednostkę sektora finansów publicznych, a po drugie wynikające z umowy zobowiązanie realizowane miało być przy zaangażowaniu środków publicznych Gminy. W takiej sytuacji prawo do informacji uzasadnione jest niezbędną potrzebą transparentności życia publicznego ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie prawa. W konsekwencji, ograniczenie prawa do informacji mogło nastąpić tylko wówczas, gdy rzetelnie przeprowadzone postępowanie dowodowe dostarczyłoby obiektywnego materiału uzasadniającego, że żądane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Nie budzi wątpliwości, że kwestia na co wydatkowane są środki z budżetu gminy stanowi informację publiczną o jakiej mowa w art. 6 ust. 5 lit "c" u.d.i.p.. Mając to wszystko na uwadze należy stwierdzić, że żądane przez skarżącego informacje odnoszące się do treści umowy (umów) zawartej przez Gminę i podmiot prywatny mają charakter informacji publicznej. Organ miał obowiązek udostępnienia wnioskowanych informacji z ewentualnym wyłączeniem danych osobowych i innych informacji, których ujawnienie naruszyłoby prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. W końcowej części uzasadnienia skarżący przedstawił uregulowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [....] wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że działając w oparciu o przepisy art. 3 pkt 17 ustawy z 17.02.2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, oraz rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14.09.2011 r. w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych zamieścił na stronie internetowej Gminy [....] w zakładce "Kontakt" informację cyt. "Urząd Gminy [....] ze względów technicznych nie gwarantuje odbioru i przyjęcia informacji bądź wniosków wysłanych na adres [email protected]. Właściwym, ze względu na tok postępowania adresem do komunikacji elektronicznej jest Elektroniczna Skrzynka Podawczą (art. 3 pkt 17 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne." Skarżący nie wniósł podania o udostępnienie informacji publicznej poprzez elektroniczną skrzynkę podawczą, a podanie wniesione na adres poczty elektronicznej Gminy N. z nieznanych Wójtowi Gminy N. powodów nie zostało odczytane. Fakt posiadania potwierdzenia odbioru przez skarżącego nie ma w tej sprawie decydującego znaczenia, bowiem mogło ono być dokonane automatycznie. Tym samym organ o wniesionym podaniu nie wiedział, a skarżący pomimo zamieszczonej informacji o adresie do doręczania dokumentów w formie elektronicznej z informacji twej nie skorzystał. Nie było zamiarem organu spowodowanie bezczynności w załatwieniu wniesionego podania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r.,poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skróćier p.p.s.a.). Podkreślić należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że przedmiotowa skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a., ponieważ stosownie do treści art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6. 09. 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112 poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie udip.), przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to zatem, że przepisy kpa nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Jakkolwiek art. 52 §.3 p.p.s.a. stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § pkt 4 p.p.s.a. jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa to bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a ponieważ ustawa o odstępie do informacji publicznej nie wskazuje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym w ramach jej realizacji (za wyjątkiem art. 16 ust.1 i 2 ) należy przyjąć, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenie informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania organu do usunięcia naruszenia prawa. A zatem nie są wiążące również żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Zgodnie z przepisami udip realizacja "prawa dostępu do informacji" publicznej w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1-3), wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 2, po drugie adresatem żądania być podmiot obowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 ustawy, a po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3). Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazać trzeba, iż nie budzą one wątpliwości Sądu, a także nie stanowią one kwestii spornej pomiędzy organem i stroną skarżącą, gdyż organ nie kwestionuje ,że ustawa o dostępie do informacji publicznej zobowiązuje wójta Gminy [....] do udzielenia - trybie ww. ustawy - żądanej informacji. W sprawie sporna jest natomiast kwestia skuteczności wniosku wniesionego przez P.K. Zgodnie ze stanowiskiem reprezentowanym przez organ wniosek P.K. nie tylko nie dotarł do organu, ale został przesłany pocztą elektroniczną, co wójt Gminy [....] uznaje za drogę niewłaściwą wskazując jednocześnie, że prawidłowo wniosek składany drogą elektroniczną powinien być przesłany przez Elektroniczna Skrzynkę Podawczą stosownie do przepisu z art. 3 pkt 17 ustawy z 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. poz. 1114) ), zgodnie z którym ESP jest dostępnym publicznie środkiem komunikacji elektronicznej służącym do przekazywania dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego przy wykorzystywaniu powszechnie dostępnego systemu teleinformatycznego. Poglądu tego nie podziela Skarżący wskazując, że przekazanie wniosku o udzielenie informacji publicznej pocztą elektroniczną jest prawidłowe, tym bardziej, że zostało potwierdzone, iż została ona przekazana tj. przedmiotowy wniosek został wyświetlony na komputerze odbiorcy. Zarówno wydruk elektroniczny wniosku jak i potwierdzenie zostały przedłożone do akt sprawy. Stosownie do treści art. 10 udip do udzielenia informacji publicznej, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub w centralnym repozytorium przewidziano tryb wnioskowy. Forma wniosku jest dowolna: może być zarówno pisemna jak i ustna, a także elektroniczna. Na organie władzy publicznej lub innym podmiocie spoczywa wówczas obowiązek rozpatrzenia takiego wniosku na podstawie ustawowych przesłanek regulujących dostęp do informacji publicznej i w terminie wskazanym w ustawie. Pisemny wniosek składany w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej nie musi odpowiadać żadnym szczególnym wymogom formalnym. Nie stanowi on podania w rozumieniu art. 63 kpa, gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W odniesieniu do wniosku składanego drogą elektroniczną z cytowanego przepisu nie wynikają żadne dodatkowe warunki. A zatem ustawodawca bynajmniej nie wprowadza wymogu korzystania przy składaniu wniosku o udzielenie informacji publicznej w formie elektronicznej z Elektronicznej Skrzynki Podawczej. Przeciwnie, mając na uwadze odformalizowany charakter wniosku o udzielenie informacji publicznej zastrzeżenie, iż wniosek taki o ile jest składany w formie elektronicznej - wymaga przekazania za pośrednictwem Elektronicznej Skrzynki Podawczej nie znajduje uzasadnienia w obowiązującym prawie. Nie odpowiada także wymogom współczesności. Ogólne sformułowanie art. 10 §1 udip nie daje, w ocenie Sądu, podstaw do przyjmowania. że tylko wniosek zawierający elektroniczny podpis kwalifikowany może być uznany za skuteczny. Także z treści cyt. przepisu art. 3 pkt 17 ustawy z 17. 02. 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. z 2014 r. , poz. 1114 ze zm.) nie wynika że wymóg korzystania z elektronicznej skrzynki podawczej odnosi się do wniosków o udzielenie informacji publicznej. Przeciwnie, ustawodawca odnosi ten sformalizowany wymóg jedynie do przekazywania organowi publicznemu elektronicznych dokumentów. Należy podkreślić, że dla udzielenia informacji publicznej minimalne wymogi ( o ile nie wnioskuje się o udzielenie informacji przetworzonej) obejmują jedynie wymóg jasnego sformułowania, z którego ma wynikać, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej. Niezbędne jest bowiem wykazanie, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej, a organ musi wiedzieć jaka informację ma przekazać. Wola podmiotu korzystającego z prawa dostępu do informacji publicznej w tym przedmiocie musi być zatem jednoznacznie wyrażona. Tylko bowiem wówczas organ, do którego skierowano wniosek ma obowiązek jego rozpatrzenia w trybie i na warunkach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy trzeba wskazać, że P.K. skierował na oficjalny adres poczty elektronicznej Urzędu Gminy [....] podany na oficjalnej stronie internetowej Urzędu jasno sformułowany wniosek, otrzymał potwierdzenie w formie elektronicznej, iż wniosek ten został wyświetlony w dniu przekazania na komputerze odbiorcy. W konsekwencji w ocenie Sądu wniosek Skarżącego z 10 lipca 2014 r. został złożony skutecznie. Nie można przy tym uznać, że poczynione na ww. stronie internetowej zastrzeżenie, zgodnie z którym urząd Gminy [....] ze względów technicznych nie gwarantuje przyjęcia informacji lub wniosków wysłanych na podany adres elektroniczny, z podaniem, że właściwym do komunikacji elektronicznej jest Elektroniczna Skrzynka Podawcza – ma znaczenie w rozpatrywanej sprawie, skoro Skarżący uzyskał ww. potwierdzenie o wyświetleniu się wniosku na monitorze urzędu Gminy. Nadto Wójt Gminy [....] nie wyjaśnił w żaden sposób dlaczego powyższy wniosek wniesiony pocztą elektroniczną na podany adres " nie został odczytany przez organ". Co więcej, także w okresie od wniesienia przedmiotowej skargi w dniu 22 sierpnia 2014 r. do dnia rozprawy wnioskowana informacja nie została udzielona P.K. . Tym samym przyjmując , iż wniosek P.K. z 10 lipca 2014 r. został skutecznie złożony do organu można Wójtowi Gminy [....] przypisać bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej . W zaistniałym stanie rzeczy skargę należało uznać za uzasadnioną i mając za podstawę treść art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w punkcie I sentencji zobowiązano Wójta Gminy [....] do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie objętym wnioskiem z 10 lipca 2014 r. W punkcie II sentencji, w oparciu o art. 149 § 1 p.p.s.a orzeczono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W punkcie III sentencji w oparciu o art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.. wymierzono organowi grzywnę. W punkcie IV sentencji orzeczono o kosztach na podstawie art. 200 p.p.s.a.