II SAB/Kr 358/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Iwona Niżnik - Dobosz po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] i [...] w W. na bezczynność Centrum Medycznego [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Centrum Medyczne [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. do rozpoznania wniosku Stowarzyszenia F. P. [...] w W. z dnia [...] lipca 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Centrum Medycznego [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. na rzecz Stowarzyszenia [...] kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie [...] w W. pismem z dnia 28 lipca 2019 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Centrum Medycznego [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W treści skargi wskazano, że pismem z dnia 2 lipca 2019 r. skarżące stowarzyszenie zwróciło się do organu o udostepnienie informacji publicznej w związku z obowiązkami jakie na nim ciążą jako na podmiocie świadczącym usługi lecznicze na podstawie kontraktu z NFZ w oparciu o przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Pomimo tego, że organ był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie udzielił odpowiedzi na wniosek. W odpowiedzi na skargę Centrum Medyczne [...] Sp.z.o.o. z siedzibą w K. wniosło o jej odrzucenie bądź też o oddalenie. Wskazano, że skarżące stowarzyszenie przed wniesieniem skargi do sądu nie złożyło ponaglenia. Ponadto w ocenie organu przedmiotowa sprawa nie mieści się w zakresie podmiotowym ani przedmiotowym ustawy, a zatem spółka nie była zobowiązana do udzielenia żądanej przez stowarzyszenie informacji. W tym miejscu warto wskazać, że Stowarzyszenie żądało udzielenia odpowiedzi dotyczących działalności prowadzonego przez spółkę zakładu leczniczego, tj. Szpitala Położniczo-Ginekologicznego [...] w K. w następującym zakresie: 1/ Ile zabiegów przerywania ciąży dopuszczalnych na mocy ustawy z 1993 r. (tj. ustawy z dnia 1993 r. o planowaniu rodziny, ochronie płodu ludzkiego i warunkach dopuszczalności przerywania ciąży - komentarz Spółki) zostało przeprowadzonych w Szpitalu od początku 2019 r. z podziałem na miesiące? 2/ Czy obecnie w szpitalu przeprowadza się zabiegi przerywania ciąży zgodnie z ustawą z 1993 r.? 3/ Jeśli odpowiedź na powyższe pytania jest negatywna, proszę o wskazanie przyczyn odmowy przeprowadzania zabiegów przerywania ciąży dopuszczalnych na mocy ustawy z 1993 r. 4/ Czy w przypadku odmowy przeprowadzania zabiegów przerywania ciąży dopuszczalnych na mocy ustawy z 1993 r. przez z lekarzy wykonujących zawód w Szpitalu Pani jako Dyrektor Szpitala wskazuje pacjentkom realne możliwości uzyskania tego świadczenia u innego lekarza lub w innym zakładzie opieki zdrowotnej albo zapewnia Pani wykonanie takiego zabiegu (jako świadczenia zdrowotnego) przez innego lekarza - podwykonawcę? 5/ Jak wyglądają procedury postępowania z pacjentką, która zgłasza się do państwa szpitala w celu terminacji ciąży lub u której w trakcie diagnostyki ujawniają się ustawowe przesłanki do terminacji ciąży, a pacjentka wyraża wolę jej przerwania? Jakie czynności/ świadczenia są wykonywane i w jakiej kolejności? Zdaniem centrum medycznego, zgodnie z ustawą oraz przyjętą linią orzeczniczą, informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy), z których wynika, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Wnioskowane przez Stowarzyszenie informacje nie mogą jednak zostać uznane za informację publiczną albowiem nie mieszczą się w katalogu zawartym w art. 6 ustawy i nie dotyczą sfery spraw publicznych. Nawet gdyby uznać, iż informacje wnioskowane przez Stowarzyszenie stanowią informację publiczną, udzielenie przez spółkę odpowiedzi wiązałoby się z koniecznością jej przetworzenia. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, żądanie uzyskania informacji przetworzonej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, przy czym za informację przetworzoną uznaje się dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu. Jak bowiem wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny, przetworzenie może polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, może być traktowana jako informacja przetworzona. Przekładając powyższe na stan faktyczny sprawy, należy stwierdzić, że wnioskowane przez stowarzyszenie informacje, zwłaszcza w zakresie pytania nr 1, dotyczą w dużej mierze danych statystycznych, a których to uzyskanie wiązałoby się z przeprowadzeniem przez Spółkę analizy obszernej dokumentacji medycznej pacjentów i skatalogowaniem informacji, co wiązałaby się z koniecznością zaangażowania w to personelu medycznego z uwagi na potrzebę wglądu do dokumentacji medycznej każdej pacjentki. Takie działania Spółki związane z przetworzeniem informacji mogłyby być uzasadnione jedynie w przypadku, gdyby ich uzyskanie było szczególnie istotne dla interesu publicznego, na co jednak Stowarzyszenie nie wskazało. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej P.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto Sąd na podstawie art. 135 P.p.s.a. uprawniony jest stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga została rozpoznana przez WSA w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 P.p.s.a. W myśl tej regulacji, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Na mocy art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2018 r. poz 1330; zwana dalej u.d.i.p.), udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Natomiast jak stanowi ust. 2 powołanego artykułu, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W świetle ugruntowanego stanowiska sądów administracyjnych pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w wyżej przytoczonym przepisie stosownych czynności. Do tych czynności należy albo udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno – technicznej, albo też wydanie decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SAB/Kr 122/12, LEX). Na równi z niepodjęciem tego rodzaju czynności orzecznictwo traktuje także przedstawienie informacji innej niż ta, której oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej lub też nieadekwatnej do treści wniosku, co może powodować uzasadnione wątpliwości adresata odpowiedzi co do tego, czy organ w ogóle udzielił odpowiedzi na jego wniosek (zob. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Sz 51/12, LEX). Innymi słowy, niepodjęcie czynności udostępnienia informacji lub niewydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek w terminie 14 dni od dnia wpływu wniosku uzasadnia ocenę zachowania organu w kategorii bezczynności. Dopiero stwierdzenie stanu bezczynności zobowiązuje sąd administracyjny do zastosowania art. 149 § 1 P.p.s.a. (patrz. szerz. Woś, Tadeusz, Knysiak-Sudyka, Hanna i Romańska, Marta. 13.5. Bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy administracji publicznej. W: Postępowanie sądowoadministracyjne. Wolters Kluwer Polska, 2017.). Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi na bezczynność, Sąd zobligowany jest ocenić czy żądane dane stanowią informacje publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. oraz pozostałych jej regulacji. Dopiero pozytywna odpowiedź na tak postawione pytanie będzie równoznaczna z przyjęciem, iż organ administracji publicznej był zobligowany do podjęcia określonej w tych przepisach reakcji wobec złożonego wniosku. Jako niezasadną należy uznać skargę na bezczynność organu administracji w udostępnieniu informacji publicznej, w sytuacji gdy przedmiot żądania nie mieści się w obszarze tak definiowanej prawem informacji. Innymi słowy, organ nie pozostaje bezczynny, jeżeli skarżący żąda od niego przekazania informacji, do której nie stosuje się przepisów u.d.i.p. Należy tu zważyć, iż informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swych kompetencji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jako utrwalone uznaje się stanowisko, iż informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów, odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim, bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzone, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Rz 48/12, LEX). Pod pojęciem informacji publicznej należy rozumieć zatem wszelkie fakty dotyczące spraw publicznych rozumianych jako działalność zarówno organów władzy publicznej, oraz osób i jednostek organizacyjnych w zakresie wykonywania zadań publicznych oraz gospodarowania mieniem publicznym. Informacją publiczną są m.in. informacje o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o przedmiocie ich działalności i kompetencjach oraz o zasadach funkcjonowania tych podmiotów. (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c praz pkt 3). W świetle powołanych przepisów uprawnione jest twierdzenie, że informacje odnoszące się w sposób szczegółowy do przedmiotu działalności podmiotu leczniczego i trybu wykonywania przez niego zadań w ramach prowadzonej działalności finansowanych ze środków publicznych , z uwzględnieniem poszczególnych rodzajów świadczeń i zabiegów przeprowadzanych w podmiocie leczniczym, mają walor informacji publicznej. W tej sytuacji Centrum Medyczne [...] Sp.z.o.o. było zobowiązane do rozpoznania wniosku z dnia 2 lipca 2019 r., wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę. W tym miejscy odnieść się należy do zalegającego w aktach sprawy pisma z dnia 9 sierpnia 2019 r. o odmowie udostępnienia informacji. W realiach przedmiotowej sprawy wspomnianego pisma nie można uznać za decyzję o odmowie udostepnienia informacji publicznej, gdyż z treści pisma wynika, że Centrum Medyczne [...] Sp.z.o.o. nie uznało wnioskowanych informacji za informację publiczną, co wyraźnie podkreśla. Natomiast decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej może być wydana tylko wtedy, jeśli organ uzna żądaną informację za informację publiczna, ale odmówi jej udostepnienia ze względu na jedną z przesłanek ograniczających jawność (ochrona informacji niejawnych, informacji o postępowaniu restrukturyzacyjnym przed jego zakończeniem i innych tajemnic ustawowo chronionych, tajemnica przedsiębiorcy, prawo do prywatności) bądź odmowa udostępnienia informacji przetworzonej, jeżeli za jej udostępnieniem nie przemawia szczególnie istotny interes publiczny, wymaga natomiast zastosowania formy decyzji, do której stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. art. 16 i 17 w zw. z art. 5 u.d.i.p.). Zatem do decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy K.p.a., z modyfikacjami określonymi w art. 16 ust. 2 ustawy, które nie mają istotnego znaczenia dla dalszego wywodu. Obowiązek stosowania tych przepisów proceduralnych dotyczy nie tylko decyzji wydawanych przez organy administracji, ale także przez inne podmioty, które organami administracyjnymi nie są. Stąd też podmiotem, wydającym decyzję w zakresie określonym w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, może być także spółka. Decyzja wydana w powyższym trybie musi odpowiadać rygorom decyzji przewidzianym w K.p.a. Pismo z dnia 9 sierpnia 2019 r. nie może być uznane za decyzję o odmowie udostepnienia informacji publicznej, a zatem Centrum Medyczne [...] Sp.z.o.o. pozostawało w bezczynności wskutek niezałatwienia wniosku strony z dnia 2 lipca 2019 r. Wskazać również należy, że adresatem żądania udostępnienia informacji publicznej jest Centrum Medyczne [...] Sp.z.o.o. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 1 podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów (pkt 5). W rozumieniu tego przepisu ustawy podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej są również niepubliczne zakłady opieki zdrowotnej udzielające świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych (w ramach kontraktu z NFZ). Wobec tego reprezentująca taki zakład spółka jest zobowiązana do udzielenia informacji publicznej w zakresie dotyczącym tej sfery działalności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2011r., sygn. akt I OSK 358/11, LEX nr 1082736). Związku z tym Spółka jako podmiot leczniczy w rozumieniu w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tj.: Dz. U. z 2016, poz. 1638) wykonujący działalność leczniczą w rozumieniu art. 3 ust. 1 tej ustawy, finansowaną ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Podsumowując powyższe rozważania wskazać należy, że wniosek skarżącego, Stowarzyszenia w badanym przez Sąd zakresie tj. odnoszącym się do udostępnienia informacji zawartych we wniosku z dnia 2 lipca 2019 r., dotyczył udostępnienia informacji publicznej, organ zobowiązany był do nadania mu biegu w trybie przewidzianym ustawą. Tymczasem Centrum Medyczne [...] Sp.z.o.o. uznało, że informacje te nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. W ocenie Sądu takie działanie organu nie było prawidłowe i nie znajdowało umocowania w przepisach prawa, albowiem jak już wcześniej wskazano, przewidzianą w ustawie formą załatwienia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jest czynność materialno – techniczna polegająca na udostępnieniu żądanej informacji, bądź decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wystosowanie do strony informacji, że żądane informacje nie mogą być udostępnione w trybie ustawy dopuszczalne jest jedynie w odniesieniu do informacji, które nie są informacjami publicznymi. Z tych względów należy stwierdzić, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku z 2 lipca 2019 r., bowiem do dnia orzekania w niniejszej sprawie nie zadziałał we właściwej prawnej formie, tj. formie przewidzianej w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a mianowicie: udzielił żądanych informacji (czynność materialno-techniczna) bądź uznając, że informacja – z uwagi na ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej nie może być udzielona – nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie w ocenie Sądu stwierdzony stan bezczynności w załatwieniu przedmiotowego wniosku strony skarżącej miał charakter rażącego naruszenia prawa. Zachowanie podmiotu zobowiązanego w kontrolowanej sprawie świadczyło o błędnym interpretowaniu prawa i zdaniem Sądu nosiło cechy lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 149 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach procesu orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.