II SAB/Kr 36/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 maja 2018r. sprawy ze skargi L. K. na bezczynność Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w G. > w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lutego 2016r. I. zobowiązuje Stowarzyszenie "[...]" z siedzibą w G. do wydania w terminie 14 dni aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 lutego 2016r. I. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. oddala skargę w pozostałym zakresie II. zasądza od Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w G. na rzecz skarżącej L. K. kwotę [...](słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SAB/Kr [...] Uzasadnienie L. K. wnioskiem z 23 lutego 2016 r. zwróciła się do Stowarzyszenie A o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie dotacji przekazanych stowarzyszeniu przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji oraz Urząd Marszałkowski Województwa [...] tj. umów o pracę, umów zlecenie i umów o dzieło z rachunkami w latach 2005-2010 i 2013-2015. Wskazała, żeby kserokopie umów o pracę, umów zlecenia i umów o dzieło z rachunkami (z pozostawieniem imienia i nazwiska a z zamazaniem danych osobowych takich jak adres zamieszkania, NIP itd.) przesłać na jej adres. W piśmie z 31 marca 2016 r. skarżąca zmodyfikowała swój wniosek wnosząc o przesłanie skanów dokumentów na adres e-mail. Stowarzyszenie A " decyzją z 30 maja 2016 r. nr [...]/2016, utrzymaną w mocy decyzją z 11 lipca 2016 r. nr [...] , działając na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 16 i art. 17 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej odmówiło udzielenia informacji publicznej, wskazując, że żądana informacja ma charakter przetworzony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr [...], uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu. Sąd doszedł do przekonania, że organ nie wykazał, aby wnioskodawca żądał udostępnienia informacji przetworzonej. L. K. w istocie domagała się udostępnienia informacji źródłowej, posiadającej walor dokumentu urzędowego. Sąd zaznaczył, że nie jest w stanie przesądzić i stwierdzić jednoznacznie, że żądana przez wnioskodawczynię informacja jest informacją przetworzoną, gdyż z uzasadnienia decyzji organu nie wynika to w sposób jednoznaczny. Podkreślił, że decyzja odmawiająca udostępnienia informacji przetworzonej powinna zostać tak skonstruowana, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, że żądana informacja jest informacją o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony zostaje realnej ochrony. Tym samym organ obowiązany jest wskazać konkretne okoliczności z których wywodzi swoje stanowisko o przetworzonym charakterze informacji, a nie powielać w tym zakresie jedynie abstrakcyjne tezy orzecznictwa czy też piśmiennictwa bez odniesienia się do realiów konkretnego wniosku. (...) Z akt sprawy nie wynika, czy informacje, których udostępnienia domagała się skarżąca są odnotowywane w jakiś rejestrach, czy są to informacje rozproszone. W niniejszej sprawie organy nie wykazały charakteru oraz zakresu kosztów osobowych, rzeczowych lub finansowych związanych z procesem udostępnienia informacji żądanych przez skarżącą. Sam fakt obszerności danych (kopie wszystkich umów z lat 2013-2015) oraz szacunkowa ilość umów (ponad 1000 stron) nie są jednak wystarczające do przyjęcia kwalifikacji, że wniosek dotyczy informacji przetworzonej. (...) Wniosek o udostępnienie informacji publicznej sformułowany w niniejszej sprawie nie wskazywał, by strona żądała analizy tego materiału źródłowego, czy udostępnienia jakościowo nowej informacji, a jedynie informacji już istniejącej, którą należało odszukać, uporządkować i skopiować. Konieczność dokonania anonimizacji dokumentów nie czyni z nich jeszcze informacji przetworzonych. (...) Stowarzyszenie powinno zatem wskazać precyzyjnie ilość umów objętych żądaniem skarżącej, dokonać określenia rodzajów czynności koniecznych do uwzględnienia wniosku (np. odszukanie wszystkich umów, segregacja i wyodrębnienie umów według kryteriów wskazanych przez wnioskodawcę, dokonanie anonimizacji i usunięcia danych prawnie chronionych, wykonanie kopii umów), określić ilość pracowników koniecznych do wykonania powyższych czynności, określić szacowany czas pracy w godzinach roboczych, wskazać szacowaną ilość środków rzeczowych koniecznych do wykonania kopii (np. papier, toner), wskazać szacowane koszty finansowe wykonania powyższych czynności (koszty osobowe i rzeczowe). Dopiero w świetle powyższych (pełnych i precyzyjnych) ustaleń stanie się możliwe udzielenie prawidłowej odpowiedzi na pytanie, czy wniosek skarżącej dotyczy tzw. informacji przetworzonej. W piśmie z 28 stycznia 2018 r. skarżąca wezwała stowarzyszenie do wykonania opisanego wyżej prawomocnego wyroku w terminie dwóch dni. W odpowiedzi, w piśmie z 6 lutego 2018 r. przewodniczący zarządu stowarzyszenia poinformował, że wnioskowanych dokumentów jest 754 szt (wykaz w załączniku nr [...]) z czego część jest dwustronna, w związku z czym, sumaryczna liczba stron, którą należy przygotować to około 1000. W stowarzyszeniu brak jest osób mogących je wykonać w ramach pracy społecznej (o czym wielokrotnie informowano wnioskodawczynię), w związku z czym, stowarzyszenie zleci wykonanie czynności technicznych niezbędnych do realizacji przedmiotowego wniosku podmiotowi zewnętrznemu - firmie specjalizującej się w tego typu usługach. Wykonawca zostanie wyłoniony w konkursie ofert, a na podstawie rozeznania rynku (załącznik nr [...]) stwierdzono, że spodziewana cena tego typu usług (wykonanie skanu oraz anonimizacji danych wrażliwych) wynosi około [...] zł za wnioskowany zbiór. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, kosztem tym zostanie obciążona wnioskująca. Dodatkowo poinformował, że nieprawomocny wyrok o sygnaturze II SAB/Kr [...] w sprawie anonimizacji danych osobowych (imion i nazwisk) na wnioskowanych umowach cywilnoprawnych potwierdził zgodną z prawem konieczność usunięcia z dokumentów imion i nazwisk jako danych wrażliwych. W niniejszej sprawie występuje tożsama sytuacja, w związku z czym, wnioskowane dokumenty mogą zostać przesłane wyłącznie z usuniętymi danymi osobowymi (w tym imiona i nazwiska). Wnioskodawczyni kilkukrotnie podkreślała przed sądem, że dokumenty bez danych osobowych są dla niej bezwartościowe, stąd przewodniczący wyraził zdziwienie, że wystąpiła z ponagleniem do realizacji wniosku przed uprawomocnieniem się przywołanego wyroku i wskazał, że podejmowane działania te są skierowane wyłącznie na utrudnianie działalności organizacji. W piśmie zawarto pouczenie, że wnioskodawca ma 14 dni na zmianę lub wycofanie wniosku od uzyskania informacji o kosztach realizacji wniosku. W razie braku odpowiedzi, dokumenty przygotowane w w/w sposób zostaną przesłane wraz z rachunkiem za poniesione koszty dodatkowe oraz wezwaniem do ich pokrycia przez wnioskodawczynię. Do ww. pisma zostało dołączone tabelaryczne zestawienie żądanych umów i zapytania o oferty. W piśmie z 8 lutego 2018 r. L. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Stowarzyszenie A [...] w udostępnieniu informacji publicznej z 23 lutego 2016 r. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr [...]. Domagała się stwierdzenia, że stowarzyszenie dopuściło się bezczynności która ma charakter rażącego naruszenia prawa, nakazania rozpoznania wniosku w zakreślonym przez sąd terminie, wymierzenia grzywny w wysokości wedle uznania sądu, ale w wysokości wyżej niż symboliczna oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Stowarzyszenie A wniosło o oddalenie skargi. Podmiot odwołał się do swojej odpowiedzi z 6 lutego 2018 r., jak również wyroku wydanego w tożsamej sprawie w sprawie do sygn. II SAB/Kr [...]. Podkreślił, że udostępnienie umów może mieć miejsce (zgodnie z powołanym wyżej wyrokiem) z wykreśleniem danych osobowych tj. imiona i nazwiska, a skarżąca podkreślała przez sądem, że dokumentacja w takim zakresie jest dla niej bezużyteczna. Stowarzyszenie wskazało, że nie pozostaje w bezczynności skoro poinformowało skarżącą, że konieczne jest zlecenie czynności związanych z przygotowaniem żądanych materiałów zewnętrznemu podmiotowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369) - dalej "p.p.s.a." sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. 2016. 1764 ze zm. , .dalej w skrócie u.d.i.p. ), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W myśl art. 13 ust. 2 ustawy jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Przyjmuje się, że termin czternastodniowy jest również obowiązujący w przypadku załatwienia wniosku w drodze decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Przedmiotem sprawy było ustalenie czy Stowarzyszenie A pozostaje w bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącej złożonego w dniu 23 lutego 2016 r. w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej w przedmiocie dotacji przekazanych stowarzyszeniu przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji oraz Urząd Marszałkowski Województwa [...] tj. umów o pracę, umów zlecenie i umów o dzieło z rachunkami w latach 2005-2010 i 2013-2015. Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności należy mieć na uwadze, że w sprawie dotyczącej przedmiotowego wniosku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr [...], którym uchylił decyzję Stowarzyszenie A z dnia 11 lipca 2016 r. oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu. W decyzjach tych Towarzystwo odmówiło udostępnienia L. K. żądanej informacji publicznej. Stosownie do treści art. 153 p.p.s.a ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniu sądu wiążą sąd oraz organ, którego działanie bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania były przedmiotom zaskarżenia. Unormowanie z art. 153 p.p.s.a. stanowi "gwarant spójności działania systemu władzy państwowej, zapewniając realność konstytucyjnej zasady sądowej kontroli działalności administracji publicznej" (wyrok NSA z 8. 01. 2010 r. sygn. akt II FSK [...]). W konsekwencji dyspozycja z art. 153 p.p.s.a wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący zarówno na organie administracji publicznej jak i sądzie. Naruszenie przez organ administracji publicznej normy z art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). Obowiązek, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (wyrok WSA w Kielcach z 14. 01. 2010 r. sygn. akt I SA/Ke [...]). Mając na uwadze wyrok WSA z 24 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr [...] należy wskazać, że w sprawie przesądzone zostało, iż zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, wnioskowana informacja stanowi informację publiczną, a Stowarzyszenie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji. Istotne jest również, iż Sąd w ww. wyroku uznał, że organ przedwcześnie uznał w decyzjach, które podlegały uchyleniu, iż żądana informacja stanowi informację przetworzoną, co z kolei wymaga wykazania, że jej udzielenie jest szczególnie istotna dla interesu publicznego (art. 3 ust.1 pkt 1 in fine) – a tego wnioskodawczyni nie wykazała. Należy przy tym podkreślić, że w wyroku tym nie przesądzono, czy wnioskowana informacja ma charakter informacji prostej czy przetworzonej (art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ), wskazując jednak, że kwestia ta jako istotna wymaga wnikliwego wyjaśnienia, natomiast w uchylonych decyzjach " (...) brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższych kwestii, uniemożliwia to kontrolę sądu prawidłowości oceny co do dokonanej kwalifikacji informacji z punktu widzenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p . Obie decyzje są nieprecyzyjne i nie wyjaśniają dostatecznie stanu faktycznego" (wyrok WSA w Krakowie z 24. 01. 2017 r. Sygn. akt II SA/Kr [...]). W przywołanym wyroku wskazano, że organ nie ustalił też czy żądane dane są w rejestrach oraz jaki jest charakter i zakres kosztów osobowych, rzeczowych i finansowe związanych z ich udostępnieniem i zanonimizowaniem (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p). Ponieważ w niniejszej sprawie kwestia zobowiązania Stowarzyszenia do udzielenia informacji została pozytywnie przesądzona, podobnie jak kwestia publicznego charakteru wnioskowanej informacji, nadto w sprawie poza sporem jest, że Stowarzyszenie posiada wnioskowane dokumenty z lat 2013 – 2015 - obowiązkiem Stowarzyszenia było albo udzielenie żądanej informacji (z uwzględnieniem obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) , względnie wydanie decyzji w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje, w drodze decyzji administracyjnej. Nadto należy wskazać, że także w sytuacji gdy organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, ze względu na dodatkowe koszty z tym związane - stosując tryb z art. 15 ust. 2 u.d.i.p. - powiadomi wnioskodawcę o wysokości opłaty , o której mowa w art. 1 art. 15 u.d.i.p. – nie narusza to przepisów ustawy o dostępie do informacji. Brak bowiem przepisu, który uzależniałby udzielenie informacji publicznej od uiszczenia opłaty w wysokości odpowiadającej kosztom związanym ze wskazanym we wniosku sposobem udostępnia informacji i wezwaniem wnioskodawcy do ich uiszczenia. W piśmiennictwie oraz w orzecznictwie podkreśla się, że z tego powodu, tj. gdy ktoś nie uiścił opłaty, nie można wydać decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, bądź pozostawić wniosek o jej udzielenie bez rozpoznania (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, T. 2002, s. 63; wyrok NSA z 5. 03. 2013 sygn. akt I OSK [...] ; wyrok WSA w Gliwicach z 3. 10. 2017 r. sygn. akt IV SAB/Gl [...]). Dla porządku trzeba wskazać, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 u.d.i.p. powiadomienie wnioskodawcy o wysokości opłaty skutkuje odroczeniem udzielenia odpowiedzi, ale tylko o 14 dni, nie zwalniając jednak od takiego obowiązku. (wyrok WSA w Krakowie z 20.04. 2006 II SAB/Kr [...]). W rozpoznawanej sprawie, w świetle przytoczonych okoliczności sprawy Stowarzyszenie winno zatem ustalić czy żądana informacja ma charakter informacji prostej czy przetworzonej, a następnie bądź to udostępnić wnioskowaną informację publiczną – ewentualnie po wykazaniu, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego , bądź podjąć rozstrzygnięcie w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bowiem nie budzi wątpliwości i nie było to kwestionowane w niniejszej sprawie, że Stowarzyszenie A jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. W tym miejscu należy wskazać, ze Sądowi z urzędu wiadomo, iż po wydaniu ww. wyroku WSA w Krakowie z 24 stycznia 2017 r. sygn. II SA/Kr [...] akta administracyjne sprawy zostały zwrócone Stowarzyszeniu w dniu 23 lutego 2017 r. , natomiast do dnia orzekania w niniejszej sprawie przez Sąd wniosek skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany powyżej. W związku z powyższym, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zobowiązał Stowarzyszenie A jak w punkcie I sentencji. Jednocześnie Sąd w punkcie II sentencji stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić, gdy "nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z 11 kwietnia 2018 r., II SAB/Go [...]), co też w niniejszej sytuacji nie miało miejsca. W tej sytuacji Sąd w punkcie III nie wymierzył też grzywny, o jakiej mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w punkcie IV sentencji .