II SAB/Kr 362/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 listopada 2019 r. sprawy ze skargi J. S. na bezczynność Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. z siedzibą w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 6 grudnia 2018 r. skargę oddala. J. S. pismem z 30 lipca 2019 r. (data wpływu 5 sierpnia 2019 r.) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Firma A (dalej: "PSG") w przedmiocie nieudostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący wnioskiem z 6 grudnia 2018 r. (data wpływu 10 grudnia 2018 r.) zwrócił się do ww. spółki m.in. o udostępnienie dokumentacji techniczno-prawnej, w tym dokumentacji prawnej, stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury gazowej na nieruchomości stanowiącej jego własność, położonej w C., nr ew. działki [...], gmina C., powiat [...], województwo [...], nr księgi wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w C. Wydział Ksiąg Wieczystych. Skarżący podniósł, że pismem z 13 grudnia 2018 r. PSG wezwała go do przedłożenia informacji związanych z przedmiotową nieruchomością, które były zbędne do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący, w ślad za pismem z 8 maja 2019 r., przedłożył wnioskowane dokumenty. Następnie PSG przedłożyła odpowiedź odmowną wskazując na brak charakteru informacji publicznej informacji wnioskowanej przez skarżącego. Zdaniem skarżącego błędne wydanie lakonicznej decyzji odmownej, wydanej wprost w sprzeczności z normami ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz sprzeczne wprost z szerokim orzecznictwem sądów administracyjnych, stanowi jedynie pozbawienie prawa skarżącego do żądania spełnienia ustawowych przesłanek ustawy o dostępie do informacji publicznej bez wykazania chociażby próby podjęcia przez PSG jakichkolwiek kroków zmierzających do uzyskania, a następnie przedłożenia skarżącemu wnioskowanej dokumentacji stanowiącej informację publiczną. W dalszej części skargi przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych w zakresie roli i obowiązków przedsiębiorstw przesyłowych. Wskazano, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji lub odmawia jej udzielenia. W przypadku gdy organ nie wykonuje żadnej czynności przewidzianych w ustawie należy uznać, iż nie rozpatrzył on w istocie wniosku o udzielenie informacji publicznej. Wskazane przez PSG twierdzenia zdaniem skarżącego stanowią próbę przerzucenia na skarżącego obowiązków ustawowych uczestnika niniejszego postępowania wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący podniósł, że w piśmie z 24 maja 2019 r. PSG wskazała w sposób bezpośredni datę budowy urządzeń przesyłowych na jego nieruchomości, co zdaniem skarżącego świadczy o posiadaniu przez spółkę żądanej dokumentacji. Skarżący, przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu żądanej informacji musi odbywać się z poszanowaniem zasad dobrej administracji, powinno zatem zawierać dane pozwalające na ocenę rzetelności takiego twierdzenia. Końcowo podniósł, że pierwotny wniosek obejmował również żądanie udostępnienia informacji publicznej dotyczące bieżącej eksploatacji urządzeń nim objętych. Z uwagi na to, zdaniem skarżącego, nie wydaje się możliwym stanowisko, iż podmiot monopolistyczny w przesyle energii gazowej nie posiada dokumentacji związanej z bieżącą eksploatacją swojej infrastruktury. W konkluzji skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności przez uchybienie terminowi z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (obecnie Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), dalej "u.d.i.p."; zobowiązanie PSG do udzielenia informacji publicznej w zakresie i formie zgodnej z wnioskiem z 6 grudnia 2018 r. W odpowiedzi na skargę Firma A wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że 5 sierpnia 2019 r. wpłynęła do spółki przedmiotowa skarga. Wbrew twierdzeniom skarżącego PSG nie dopuściła się bezczynności. Z załączonych do skargi dokumentów wynika, że pismo skarżącego z 6 grudnia 2019 r. w swojej treści zawierało dwa odmienne roszczenia tj.: wezwanie do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności przesyłu oraz wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W odpowiedzi organ pismem z 13 grudnia 2018 r. wezwał skarżącego do nadesłania kserokopii dokumentacji dotyczącej przedmiotowej działki, stanowiącej jego własność. Dopiero pismem z 8 maja 2019 r. (data otrzymania 13 maja 2019 r.) skarżący uzupełnił dokumentację i ponownie wezwał do zawarcia umowy w przedmiocie ustanowienia służebności oraz udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi PSG pismem z 24 maja 2019 r. przekazała skarżącemu wnioskowane przez niego informacje wskazując, że na nieruchomości znajduje się gazociąg średniego ciśnienia DN 350 stal, który powstał w 1957 r., a w zasobach spółki nie zachowały się żadne inne dokumenty stanowiące informację publiczną. Spółka podniosła, że odpowiadała na korespondencję skarżącego z zachowaniem terminów, na pierwsze pismo w terminie 3 dni, na drugie w terminie 11 dni. Częściowo przyznała rację skarżącemu, że wnioskowane przez niego dokumenty jak decyzje ówczesnych organów stanowiące podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji gazociągów, a także protokoły odbioru technicznego czy końcowego, stanowiłyby informację publiczną podlegającą ujawnieniu. Wskazała jednak, że mimo starań, nie odnaleziono w archiwum przedsiębiorstwa jakiejkolwiek dokumentacji związanej z budową przedmiotowego gazociągu. Wszelkie dostępne informacje przekazano skarżącemu. PSG podkreśliła, że dokumenty dotyczące bieżącej eksploatacji gazociągu, a nie wytworzone przez organy administracji publicznej lub w porozumieniu z takimi organami, stanowiłyby wewnętrzną dokumentację spółki, niepodlegającą ujawnieniu w trybie u.d.i.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Wniesiona w niniejszej sprawie skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarga jest bezzasadna. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej ma miejsce, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie udzielił zainteresowanej jednostce żądanej przez nią informacji publicznej, stosownie do przepisów u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie; przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 listopada 2004 r., II SAB/Wa 166/04, przywołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Otwarty katalog desygnatów odnośnego pojęcia zawiera art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej; 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych; 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa; 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego; 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Firma A, jako podmiot realizujący zadania publiczne w zakresie dystrybucji gazu ziemnego, stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej. We wniosku datowanym na 6 grudnia 2018 r., który wpłynął do Spółki 10 grudnia 2018 r., uzupełnionym 8 maja 2019 r. (data wpływu do Spółki 13 maja 2019r.) skarżący zwrócił się m.in. o udostępnienie przez PSG informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii dokumentacji technicznej i prawnej stanowiącej podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i obecnej eksploatacji urządzeń infrastruktury przesyłowej posadowionej na działkach będących własnością skarżącego oraz wskazanie szczegółowego rodzaju, ilości oraz długości urządzeń, a w szczególności linii przesyłowych posadowionych na działkach skarżącego. Jednocześnie wezwał do przedłożenia wszelkich ewentualnych decyzji stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji tych urządzeń na działkach oraz innych dokumentów techniczno-prawnych. Z powyższego wynika, że wniosek skarżącego (k. 16, 17 akt sprawy) – sformułowany przez profesjonalnego pełnomocnika - był bardzo ogólnikowy i zawierał żądanie udostępnienia obszernej informacji. Należy mieć na względzie, że postępowanie toczące się na skutek wniosku o udostępnienie informacji publicznej ma charakter odformalizowany, a jego celem jest sprawne udzielenie wnioskowanej informacji bądź podjęcie innego rozstrzygnięcia uzasadnionego okolicznościami sprawy. Wniosek taki powinien być zatem załatwiony zasadniczo poprzez udzielenie informacji, poinformowanie o braku możliwości jej udostępnienia albo wydanie decyzji odmownej lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zaznaczenia przy tym wymaga, że załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie musi oznaczać przekazania żądanych informacji lub dokumentów. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest bowiem jedynie podmiot będący w posiadaniu takich informacji. Jeśli takich informacji lub dokumentów organ nie posiada, wówczas powinien odpowiedzieć na wniosek, wskazując powody braku możliwości udzielenia żądanych informacji czy dokumentów. Podobnie organ powinien postąpić, gdy stwierdzi, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Oznacza to, że obowiązkiem PSG było, bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od wpływu wniosku do siedziby Spółki: - udostępnienie żądanej informacji (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), bądź - wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), bądź - udzielenie informacji, w przypadkach, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., z wyjaśnieniem przyczyny braku możliwości udostępnienia informacji w terminie bądź zgodnie z wnioskiem, przy jednoczesnym wskazaniu, w jakim terminie (nie dłuższym jednak niż 2 miesiące), w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, z tym że w sytuacji powiadomienia wnioskodawcy o braku możliwości realizacji jego żądania w sposób lub w formie określonych we wniosku, ze wskazaniem innego sposobu lub formy bezzwłocznego udostępnienia informacji, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.), bądź - poinformowanie pisemne skarżącego, że PSG nie posiada żądanej informacji. W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że we wniosku z 8 grudnia 2018 r., uzupełnionym 8 maja 2019 r., skarżący domagał się nie tylko udostępnienia wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych, stanowiących podstawę lokalizacji, budowy, posadowienia, przebudowy, remontów i eksploatacji urządzeń przesyłowych na działkach, ale także innych dokumentów techniczno-prawnych, takich jak w szczególności protokoły odbiorów technicznych i przekazania do eksploatacji, protokoły zdawczo-odbiorcze, protokoły zdawczo-odbiorcze środków trwałych przekazania na rzecz ówczesnego państwowego przedsiębiorstwa przesyłowego, dzienników budów. Z akt sprawy wynika przy tym, co pominął w skardze skarżący, że żądanie udostępnienia informacji publicznej zostało zawarte w piśmie zatytułowanym "wezwanie do zawarcia umowy", którego główne żądanie to wniosek o ustanowienie służebności przesyłu za wynagrodzeniem, względnie usunięcie gazociągu z działki skarżącego oraz przyznanie wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości. Jak słusznie podniesiono w odpowiedzi na skargę, wniosek skarżącego z 6 grudnia 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej wpłynął do PSG 10 grudnia 2018 r.. Spółka na wniosek ten odpowiedziała 3 dni później, wzywając skarżącego do uszczegółowienia aspektów technicznych wniosku. Natomiast na uzupełniony dopiero w piśmie z 8 maja 2019 r. wniosek (data wpływu do Spółki 13 maja 2019 r.), PSG odpowiedziała 11 dni później, to jest z zachowaniem terminu 14 dni, o którym mowa w przepisach u.d.i.p. Z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 u.d.i.p.). Z opisanego wyżej uprawnienia organ może skorzystać także wówczas, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest nieprecyzyjny i zachodzi potrzeba wyjaśnienia jego zakresu z wnioskodawcą. Należy jednak pamiętać, że wątpliwości organu co do zakresu informacji publicznej objętej wnioskiem muszą być uzasadnione. Niedopuszczalne jest bowiem stosowanie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. jedynie w celu "odroczenia" na okres do dwóch miesięcy obowiązku udostępnienia żądanej informacji publicznej. W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, postępowanie Spółki PSG było uprawnione, a jednocześnie uzasadnione okolicznościami sprawy. Po pierwsze wniosek skarżącego (k. 16, 17 akt sprawy) był ogólnikowy i zawierał żądanie udostępnienia obszernej informacji, a po drugie wniosek był niewystarczająco precyzyjny i jasny. Sposób działania Spółki PSG był zgodny z regułami wynikającymi z przepisów u.d.i.p. Jeszcze raz należy podkreślić, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Wskazać trzeba, że skarżący określił w sposób ogólny, że domaga się udostępnienia np. dokumentacji technicznej i prawnej, w żaden sposób nie ograniczył swojego żądania wskazując na konkretne dokumenty. Dlatego Spółka postąpiła właściwie zwracając się pismami wewnętrznymi i mailem do Działu Nieruchomości i Transportu, Działu Zarządzania Majątkiem Sieciowym i Gazowni w C. poszukując żądanych przez skarżącego informacji (dokumentacji). W konsekwencji należy stwierdzić, że udzielenie przez PSG w piśmie z 24 maja 2019 r. skarżącemu informacji, że na jego nieruchomości znajduje się gazociąg średniego ciśnienia DN 350 stal, który powstał w 1957 r., a także że na nieruchomości znajduje się również gazociąg wysokiego ciśnienia będący własnością Operatora firma B. Oddział w Ś. (nota bene uwzględniony w formie służebności w księdze wieczystej), wraz z informacją o braku dysponowania przez PSG inną dokumentacją, było prawidłowym załatwieniem tak sformułowanego wniosku skarżącego. Nie może także umknąć uwadze, że od budowy przedmiotowego gazociągu upłynęło ponad sześćdziesiąt lat. Taki znaczny okres czasu od budowy gazociągu, a także zmiana ustroju państwa i podmiotów zarządzających gazociągiem, uwiarygadnia możliwość zagubienia lub zniszczenia żądanych wnioskiem skarżącego dokumentów. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że w niniejszej sprawie brak jest podstaw, by kwestionować postępowanie i wyjaśnienia Spółki PSG zawarte w odpowiedzi na skargę. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o informację publiczną ma miejsce wówczas, gdy organ w terminach wskazanych w art. 13 ust. 1 w związku z ust. 2 u.d.i.p. nie komunikuje stronie w żaden sposób, jak zakwalifikował żądanie, jak zamierza w stosunku do niego procedować oraz tego, co strona powinna uzupełnić, wyjaśnić i wskazać, aby nadać wnioskowi prawidłowy bieg, ewentualnie (gdy powziął wątpliwości) nie wzywa strony do określenia rodzaju trybu, w jakim występuje ona o udostępnienie informacji publicznej (por. wyrok WSA w Białymstoku z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II SAB/Bk 33/19). W rozpoznawanej sprawie powyższego nie można zarzucić Spółce PSG. Wnioskodawca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, sformułował przedmiot żądania w sposób bardzo ogólny i nieprecyzyjny, a Spółka PSG udzieliła posiadane informacje, jednocześnie informując o braku posiadania pozostałej dokumentacji. Wprawdzie w ustawie o dostępie do informacji publicznej brak jest wskazania jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku (złożenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie zostało obwarowane żadnymi szczególnymi wymogami formalnymi, w szczególności nie wymaga uzasadnienia faktycznego ani prawnego, jak również dokładnego zidentyfikowania wnioskodawcy), a wnioskodawca żądając informacji publicznej nie musi wykazać się jakimkolwiek interesem prawnym lub faktycznym, bowiem postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest odformalizowane i uproszczone, to jednak wniosek winien precyzyjnie wskazywać zakres żądanych informacji, co jest warunkiem koniecznym jego pozytywnego rozpoznania. Tymczasem skarżący nie wskazał jakich konkretnie dokumentów związanych z budową i bieżącą eksploatacją infrastruktury żąda od PSG. Podsumowując należy powtórzyć, że stan bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oznacza sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów podmiot zobowiązany nie udostępnia żądanej informacji, nie wydaje decyzji, gdy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 5 u.d.i.p. albo umorzenia postępowania, bądź nie informuje wnioskodawcy o tym, że nie posiada żądanej informacji lub objęta wnioskiem informacja nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie przepisów powołanej ustawy. Spółka PSG w zakresie wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej wykazała wystarczającą dbałość, próbując wypełnić obowiązki wynikające z u.d.i.p. Wobec powyższego należy stwierdzić, że PSG nie naruszyła wskazanych w skardze przepisów u.d.i.p. i nie pozostawała w bezczynności. Samo niezadowolenie skarżącego z treści udzielonej przez spółkę odpowiedzi oraz nieotrzymanie – z uzasadnionych powodów (brak dysponowania informacją przez PSG) - pełnej wnioskowanej informacji nie oznacza zasadności skargi i nie skutkuje jej uwzględnieniem. Wobec powyższego Sąd, z przyczyn wskazanych w niniejszym uzasadnieniu, orzekł jak w sentencji wyroku oddalając skargę na bezczynność, na podstawie art. 151 P.p.s.a.