II SAB/Kr 377/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz SWSA Beata Łomnicka SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. P. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością na bezczynność Burmistrza Miasta W. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2019 r. I. zobowiązuje Burmistrza Miasta W. do wydania w terminie 14 dni aktu albo dokonania czynności w zakresie udzielenia odpowiedzi na pkt. 3 wniosku skarżącej spółki z dnia 11 czerwca 2019 r.; II. stwierdza, że Burmistrza Miasta W. dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Burmistrza Miasta W. na rzecz skarżącej spółki kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Firma A wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Gminy W., zarzucając mu: 1/ bezczynność polegającą na nieudzieleniu informacji publicznej poprzez naruszenie przepisu art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez uznanie, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie żądania wydania kserokopii audytu nie spełnia przymiotu żądania informacji publicznej albowiem przedmiotowy audyt nie jest informacją publiczną, podczas gdy nie ma podstaw dla takiego stanowiska zwłaszcza, że w świetle art. 5 ustawy o d.i.p. nie występują żadne przesłanki odmawiające uznania wnioskowanej informacji za publiczną, 2/ błąd w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę dla przyjętego stanowiska polegający na błędnym przyjęciu, że wnioskowana informacja w postaci audytu jest dokumentem wewnętrznym, że zawiera jedynie potencjalne do wykorzystania wewnętrznego informacje, że audyt przedstawia stanowisko autora audytu, a nie organu, ma rolę dokumentów pomocniczych, nie nosi waloru oficjalności, a organ nie musi oprzeć o nie swoich dalszych działań podczas gdy przyjąć należy, że okoliczności te nie stanowią per se przesłanek uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej. Nadto, że nie jest wystarczającym dla odmowy udostępnienia informacji powołanie się na "wewnętrzność dokumentu" bez przeprowadzenia szczegółowej analizy tego zagadnienia wraz z uzasadnieniem i wskazaniem podstaw jak również zaniechanie dokonania zbadania treści wytworzonego audytu w postaci dokumentu pod kątem detekcji informacji publicznej od treści nie posiadających takiego przymiotu, 3/ naruszenie art. 5 ustawy o d.i.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie istniejącego w sprawie stanu faktycznego pod dyspozycję i hipotezę z art. 5 ustawy o d.i.p., poprzez odmowę udzielenia informacji nie ze względu na tam wskazane przesłanki, lecz ze względu na własne przesłanki wskazane w pkt 2 zarzutów, które nie spełniają definicji przesłanek z art. 5 ustawy o d.i.p. bowiem odmowa udostępnienia informacji nie nastąpiła z powodu ochrony informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych czy prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (nadto podkreślić należy, że audyt dotyczy osób pełniących funkcje publiczne) ani tym bardziej kwestią przymusowej restrukturyzacji ani również nie zaniechania uzasadnienia w sposób dostateczny istnienia przymiotu dokumentów wewnętrznych, nie zawierających informacji publicznej a poprzestanie jedynie na zasygnalizowaniu tej okoliczności, 4/powołanie się na przesłankę uzasadniającą odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji z powodu przekazania audytu organom ścigania i rzekomej obawy udostępnienia informacji objętych postępowaniem karnym podczas gdy po pierwsze zasada ta nie dotyczy informacji, które nie zostałyby ujawnione w sposób publiczny (a przymiotu takiego nie ma ujawnienie informacji konkretnemu podmiotowi) jak również faktu, że wyniki audytu z podaniem pełnych danych osobowych podmiotów objętych czynnościami audytu zostały już publicznie ujawnione, a Burmistrz W. dokonał publicznej prezentacji audytu z zaproszeniem mediów i publiczności, i stąd trudno utajnić coś co zostało tej tajności pozbawione. Strona skarżąca wniosła o: 1) stwierdzenie, że Burmistrz Miasta W. dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 2) zobowiązanie Burmistrza Miasta W. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 11 czerwca 2019 roku poprzez udostępnienie w terminie 14 dni kserokopii pełnej wersji (wraz z ewentualnymi wszystkimi załącznikami, jeżeli takowe towarzyszą audytowi) audytu wykonanego przez W. D. w wykonaniu umowy zawartej z Gminą W., którego publiczna prezentacja miała miejsce z udziałem Burmistrza W. w dniu 3 czerwca 2019 roku 3) zasądzenie od Burmistrza Miasta W. B. K. na rzecz skarżącej Spółki sumę pieniężną w wysokości [...] złotych; 4) zasądzenie od Burmistrza Miasta W. B. K. na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pismem z dnia 11 czerwca 2019 roku skarżąca Spółka zwróciła się z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a to dokumentów szczegółowo we wniosku wskazanych wraz z kserokopią pełnej wersji audytu wykonywanego przez W. D.. W odpowiedzi na ten wniosek do spółki dnia 25 czerwca 2019 roku wpłynęło pismo zawierające jedynie częściowe udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej. W piśmie tym oświadczono, że z uwagi na potrzebę anonimizacji danych zawartych w audycie i weryfikacji dokumentu pod kątem wyodrębnienia tej części audytu, która stanowi informację publiczną od pozostałej części nie podlegającej udostępnieniu organ wydłuża termin załatwienia sprawy do dnia 12 sierpnia 2019 roku. Dnia 3 czerwca 2019 roku doszło do publicznej publikacji ustaleń wynikłych z przeprowadzonego audytu podczas zorganizowanej przez Burmistrza W. B. K. prezentacji wyników przeprowadzonego audytu. Konferencja była transmitowana on-line. Ponadto ukazały się informacje prasowe z pełnym ujawnieniem danych osobowych podmiotów podlegającym czynnościom audytu wraz z rzekomo zarzucanym im nieprawidłowościami. Ostatecznie dnia 12 sierpnia 2019 roku Burmistrz W. B. K. wystosował do skarżącej Spółki pismo, w którym to odmówiono udostępnienia dokumentu w postaci audytu. W piśmie tym Burmistrz argumentuje swoje stanowisko wskazując, że dokument audytu nie stanowi informacji publicznej. Nadto wskazuje, że z uwagi na udostępnienie audytu organom ścigania na cele prowadzenia czynności i braku uzyskania przez Burmistrza stanowiska co do możliwości publicznego przedstawienia informacji z audytu zachodzi dodatkowo z tego powodu przeszkoda do udzielenia informacji na temat jego treści. Odnosząc się do pierwszego z przywołanych argumentów Burmistrza, a więc tego, że audyt nie stanowi informacji publicznej, skarżący nie zgodził się z tym stanowiskiem. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych i informacja ta winna ulec udostępnieniu. Zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 272 § 1 ustawy o finansach publicznych audytem wewnętrznym jest: działalnością niezależną i obiektywną, której celem jest wspieranie ministra kierującego działem lub kierownika jednostki w realizacji celów i zadań przez systematyczną ocenę kontroli zarządczej oraz czynności doradcze. Natomiast definicja zawarta w słowniku języka polskiego PWN wyjaśnia: audyt: kontrola przedsiębiorstwa pod względem finansowym i organizacyjnym, wycena jego majątku oraz analiza perspektyw jego rozwoju, przeprowadzana przez ekspertów. Efektem podjętych działań jest powstanie dokumentu (dokumentów) zawierających wnioski z przeprowadzonego badania. Organ w uzasadnieniu stanowiska odmawiającego udostępnienia informacji wskazuje, że przedmiotowy audyt ma charakter dokumentu wewnętrznego, nie zawierającego informacji publicznej i nie podlegającego udostępnieniu. Nadto organ idzie w swoich rozważaniach jeszcze dalej i oświadcza, że dokumenty związane z przeprowadzonym na zlecenie Burmistrza W. audytem nie są audytem w rozumieniu ustawy o finansach publicznych ale dokumentem o charakterze wewnętrznym, doradczym i które przedstawiają stanowisko ich autora, a nie organu. Po pierwsze wskazać należy, że organ nie wyjaśnił jaki w takim razie charakter ma audyt, który został przeprowadzony na zlecenie Burmistrza W. B. K., skoro nie stanowi audytu w rozumieniu ustawy o finansach publicznych? Nadto dlaczego organ w uzasadnieniu swojego stanowiska wskazuje na charakter doradczy przeprowadzonego audytu i równocześnie pomija fakt, że również te czynności zawierają się w definicji audytu? (art. 272 § 1 ustawy o finansach publicznych audytem wewnętrznym, in fine a dokładnie frazie: "czynności doradcze"). Przywołano orzecznictwo sądów administracyjnych i Trybunału Konstytucyjnego. W ocenie strony skarżącej zarówno treść jak i sposób konstrukcji uzasadnienia przywołują stwierdzenie, że organ z bliżej niejasnych względów odmawia udostępnienia informacji w postaci zmaterializowanej choć wcześniej dokonał już jej udostępnienia. Stąd działanie organu jawi się jako niezrozumiałe. Zresztą gdyby było inaczej, to po pierwsze organ nie zdecydowałby się na publiczną publikację wyników audytu, a co więcej skoro zaś doszło już do publicznej prezentacji, to jaki jest sens odmowy udostępnienia tych informacji tym razem zaś w postaci zmaterializowanej czyli dokumentów? Kolejna przesłanka powołana przez organ dotyczy kwestii udostępnienia audytu organom ścigania na cele prowadzenia czynności i braku uzyskania przez Burmistrza stanowiska co do możliwości publicznego przedstawienia informacji z audytu. Po pierwsze organ nie przedstawił dokumentu, który potwierdziłby, że jest prowadzone jakiekolwiek postępowanie przygotowawcze w związku z przedstawionym organom ścigania przedmiotowym audytem, jak również nie wskazał kiedy i w jakim trybie ubiegał się o taką zgodę. Po wtóre zaś ograniczenie z art. 241 kk, dotyczą tylko publicznego rozpowszechniania informacji z postępowania przygotowawczego. Udostępnienie zaś informacji w trybie dostępu do informacji publicznej nie spełnia przymiotu publicznego rozpowszechniania bowiem dokument nie jest przekazywany na rzecz z góry nieokreślonej liczby osób lecz konkretnie wskazanemu podmiotowi. Burmistrz W. poprzez dokonanie wybiórczo publicznej prezentacji w świetle jupiterów prasy i innych mediów stygmatyzuje określone w tej publicznej prezentacji podmioty - a następnie odmawia im możliwości zapoznania się z pełną treścią przedmiotowego audytu i odparcie bezpodstawnych oskarżeń wobec nich kierowanych. Czyżby treść zarzutów odnoszonych przez Burmistrza w oparciu o przedmiotowy audyt nie dała się obronić i dlatego Burmistrz odmawia jego udostępnienia? Dopóki tego audytu skarżąca Spółka nie otrzyma dotąd nie będzie mogła tego zweryfikować. Nie bez znaczenia dla oceny zasadności niniejszej skargi jest również okoliczność, że przedmiotowy audyt został przekazany Radnym Rady Miejskiej w W.. Okoliczność ta wskazuje, że audyt ma charakter informacji publicznej a nie audytu o charakterze wewnętrznym dotyczącym pracy Urzędu Miejskiego i jego urzędników, którego kierownikiem jest Burmistrz. Gdyby tak było to po co Burmistrz przekazywałby ten audyt Radnym? Na potwierdzenie powyższego twierdzenia skarżąca Spółka nie ma dowodu materialnego - ale oczekuje w razie jego nieprawdziwości zaprzeczenia tej okoliczności przez Burmistrza W. w odpowiedzi na niniejszą Skargę a wtedy będzie zmuszona odwołać się do oświadczeń lub zeznań Radnych, którzy ten audyt w formie elektronicznej otrzymali dla potwierdzenia prawdziwości tego twierdzenia. Na zakończenie czynionych rozważań podkreślić również należy, że nie zaszła również żadna z przesłanek z art. 5 ustawy o d.i.p. uzasadniająca odmowę dla udostępnienia informacji w trybie dostępu do informacji publicznej. Z uwagi na żądanie stwierdzenia, że Burmistrz Miasta W. B. K. dopuścił się bezczynności i w konsekwencji w sposób przewlekły z zamiarem intencjonalnym prowadził przedmiotowe postępowanie zgłoszono wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki stosownej do stanu naruszenia prawa kwoty pieniężnej wywodząc podstawy do złożenia tego wniosku z przepisu art. 149 §2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie może bowiem być inaczej w przedmiotowej sprawie jak tylko uznanie, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i skutkowała tak znaczną przewlekłością prowadzenia sprawy i była podyktowana intencjonalnym działaniem organu o czym niżej. Burmistrz pierwsze wydłużył do maksymalnego czasu termin na udzielenie informacji a potem stwierdził, że żądana informacje nie ma waloru informacji publicznej. Dla stwierdzenia tej okoliczności nie był potrzebny okres dwóch miesięcy. Jeżeli zdaniem Burmistrza żądano udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną to i Burmistrz był obowiązany niezwłocznie poinformować skarżącą Spółkę o taki swoim stanowisku w sprawie i umożliwić Spółce podjęcie przewidzianych prawem dalszych kroków zmierzających do uzyskania dostępu do przedmiotowego audytu. Działanie Burmistrza jest instrumentalne, celowe i świadomie nakierowane na odwleczenie w czasie dostępu do przedmiotowego audytu. W czasie publicznej jego prezentacji naruszono dobra osobiste skarżącej Spółki i ją pomówiono. Spółka chcąc bronić swojego dobrego imienia i wytoczyć sprawę z oskarżenia prywatnego musi dotrzeć do treści audytu aby móc w sposób prawem wymagany sformułować zarzuty aktu oskarżenia. Burmistrz celowo uniemożliwia Spółce dostęp do treści audytu aby Spółka nie mogła sformułować aktu oskarżenia i przewleka sprawę w czasie licząc na krótki termin przedawnienia przestępstw ściganych z oskarżenia prywatnego. W związku z powyższym zasadnym jest szczególne napiętnowanie takiego bezprawnego działania organu władzy samorządowej poprzez wymierzenie do zapłaty kary pieniężnej, która będzie na tyle dolegliwa aby w przyszłości wyeliminować takie świadome i bezprawne działania organu, który winien działać w interesie publicznym a nie w zakresie własnych partykularnych interesów. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy W. wniósł o oddalenie skargi. Przesyłając akta sprawy organ na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodów z dokumentów: 1) wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dni 11 czerwca 2019, wniesionej przez Skarżącego, 2) odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 25.06.2019 wraz z załącznikami, skierowanej do Skarżącego, 3) informacji z dnia 12.08.2019r., skierowanej do Skarżącego, - na okoliczność treści wniosku i odpowiedzi, otrzymanych przez Skarżącego; 4) umowy nr [...] z dnia 6.02.2019, 5) protokołu odbioru przedmiotu umowy nr [...] z dnia 6.02.2019, 6) pisma Prokuratury Okręgowej w K. z dnia 7 sierpnia 2019r., 7) treści oświadczenia radnego, które był zobowiązany podpisać przed otrzymaniem audytu; - na okoliczność, że wnioskowany audyt stanowi dokument wewnętrzny (czego nie należy identyfikować z audytem wewnętrznym w rozumieniu art. 272§1 ustawy o finansach publicznych) i nie stanowi informacji publicznej, a zatem, że Organ nie pozostaje w bezczynności. Uzasadniając swoje stanowisko Burmistrz wskazał, że w odpowiedzi na wniosek złożony przez Firma A, reprezentowaną przez adwokata Pana M. D., o udzielenie informacji publicznej, Burmistrz W. udzielił informacji publicznej przy piśmie z dnia 25 czerwca 2019 r. znak: [...] r. oraz - w zakresie pytania nr 3, tj. w zakresie wniosku o "Przedstawienie kserokopii pełnej wersji (wraz z ewentualnymi wszystkimi załącznikami, jeżeli takowe towarzyszą audytowi) audytu wykonanego przez W. D. w wykonaniu umowy zawartej z gminą W., którego publiczna prezentacja miała miejsce z udziałem Burmistrza W. w dniu 03 czerwca 2019 r" - udzielił informacji w piśmie z dnia 12 sierpnia 2019 r., że wnioskowanej w p. 3 wniosku kserokopii nie udzieli, z uwagi na fakt, że dokumenty, związane z przeprowadzonym audytem dochodzeniowym w Urzędzie Miejskim w W. nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn.: Dz. U. 2019, poz.1429, dalej w skrócie: "u.d.i.p."). W zakresie wniesionych przez Skarżącego zarzutów, należy podnieść ich całkowitą bezzasadność. Nie można się zgodzić zarówno z zarzutem naruszenia art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdzie wskazano, że "Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie" gdyż Organ prawidłowo zidentyfikował, że żądane kserokopie nie stanowią informacji publicznej; jak również z zarzutem naruszenia art.5 u.d.i.p. - albowiem nie ma on zastosowania do informacji, nie będących informacjami publicznymi, a zatem Organ nie mógł go naruszyć w sytuacji, gdy odmówił dostępu do informacji, nie stanowiących informacji publicznych. Nie ma przy tym znaczenia powoływanie się przez Skarżącego na konferencję prasową, dotyczą audytu, albowiem czym innym jest bowiem przedstawienie ogólnych informacji, dotyczących zakresu wykonanego audytu, a czym innym obowiązek przedłożenia informacji w trybie informacji publicznej. W art. 6 u.d.i.p. zawarto przykładowe wyliczenie, czym jest informacja publiczna, a z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że dotyczy ona sfery faktów. Jeśli chodzi o dokumenty, informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także tych, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2009 r., II SAB/Wa 81/09. Z tego szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają jednak treści, zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumiane jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska przez pojedynczego pracownika lub zespół. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Od "dokumentów urzędowych", w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., odróżnia się zatem "dokumenty wewnętrzne" służące wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nieprzesądzające o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej (Wyrok WSA w Gliwicach z 11 stycznia 2017 r., IV SAB/GI 158/16). Analiza treści art. 6 u.d.i.p. wskazuje bowiem na to, że przedmiotem wniosku może być jedynie informacja o zaistniałych faktach. Za informację publiczną uznaje się m.in. treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej, lecz wykonującego zadania publiczne. Są nią zarówno dokumenty bezpośrednio przez podmioty te wytworzone, jak i te, których używają one przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Wnioskiem o udostępnienie informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej może być objęte pytanie o określony stan istniejący na dzień udzielania odpowiedzi, skierowane do podmiotu zobowiązanego według tej ustawy (vide wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 września 2014r., II SAB/Gd 97/14, Lex nr 1534479). Powołując się na powyższe wyroki, poparte stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, który odwołując się szeroko do własnego orzecznictwa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, zaakceptował koncepcję "dokumentu wewnętrznego", jako dokumentu, który nie został wykorzystany w procesie decyzyjnym lub którego treść dotyczy jedynie sfery zamierzeń, (w konkluzji Trybunał Konstytucyjny podał, że dokumenty wewnętrzne nie zwierają informacji publicznej i wobec tego nie podlegają udostępnieniu, por. wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 851/10 oraz postanowienie NSA z dnia 21 grudnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1975/10, CBOSA) oraz biorąc pod uwagę, że dokumenty związane z przeprowadzonym na zlecenie tut. Organu audytem, nie są audytem w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, ale dokumentem o charakterze wewnętrznym, doradczym i które przedstawiają stanowisko ich autora, a nie tut. Organu i pełnią rolę dokumentów pomocniczych, Organ podtrzymuje stanowisko, że nie noszą one waloru oficjalności, a organ może, ale nie musi, oprzeć o nie swoje dalsze działania. Wewnętrzny charakter audytu i jego przeznaczenie wynika także z umowy o jego realizację, a to § 1 umowy nr [...] oraz § 10, z którego wynikają szeroko zakreślone obowiązki poufności wykonawcy co do udostępnionych informacji i dokumentów. Zgodnie z §1 ust. 3 powołanej umowy raport ma naprowadzać analizę, wnioski i rekomendacje co do dalszych potencjalnych działań zamawiającego, a zatem expressis verbis wyrażony jest charakter doradczy tego dokumentu, na podstawie którego zamawiający podejmuje (lub nie) rekomendowane działania. Kwestii oceny charakteru audytu jako dokumentu wewnętrznego nie zmienia, a wręcz ją potwierdza, stanowisko Organu w zakresie udostępnienia treści audytu radnym, co nastąpiło dopiero po złożeniu oświadczenia, że pełniąc funkcję radnego Rady Miejskiej w W. dany radny oświadcza, że zgodnie z treścią art. 24 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w ramach wykonywania mandatu radnego przyjął ten dokument do zapoznania z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej i oświadcza, że jest mu/jej wiadome, że treść dokumentu nie podlega w całości ani w części ujawnieniu osobom nieuprawnionym oraz że w zakresie wskazanych w dokumencie danych osobowych ma zastosowanie Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (ogólne rozporządzenie o ochronie danych). W tym stanie rzeczy, Organ zasadnie uznał, że przedmiotem wniosku w zakresie p. 3 jest zewnętrzne opracowanie, mające formę raportu z audytu dochodzeniowego w Urzędzie Miejskim w W., sporządzone na zlecenie Organu, którego celem było dostarczenie Organowi optymalnej wiedzy. Nie stanowił on rozstrzygnięcia administracyjnego, ani wiążących organ dyspozycji, ale zawiera, jak wynika z § 1 ust. 3 umowy nr [...] z dnia 6 lutego 2019 r., poza szczegółowym opisem faktów, ich analizę, wnioski i rekomendacje co do dalszych potencjalnych działań, które należałoby podjąć. A zatem służy w procesie decyzyjnym do podjęcia decyzji, po zapoznaniu się z jego treścią, co do stosownych działań przez Organ, a to na podstawie przeprowadzonej analizy procedur, kosztów, wydatków, ryzyk, w oparciu o przedstawione wnioski i rekomendacje. A zatem stanowi on dokument wewnętrzny, który służy wyłącznie usprawnieniu działalności danego podmiotu, ochronie jego prawnie usprawiedliwionych interesów lub ma zapobiegać sprzecznym z przepisami prawa działaniom innych osób, a jego ujawnienie mogłoby to zapobieganie czynić nieskutecznym, i nie musi być ujawniony w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji nie istniał obowiązek udostępnienia audytu ani załączników do niego, a także poszczególnych jego faz w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Co więcej, Organ uznał to za niezasadne, biorąc pod uwagę bezpodstawność czy tez przedwczesność ujawnienia treści audytu, wobec jego przekazania organom ścigania. Nie można się również zgodzić z oceną, że przyjęcie przez organy ścigania audytu w charakterze dowodu nie stanowi podstawy do odmowy przedłożenia takiego dowodu (niezależnie od tego, czy będziemy tu mieli na myśli informację, stanowiącą informację publiczną, czy też nie) na wniosek o udzielenie informacji publicznej, gdyż z samej definicji dokumenty przekazane na wniosek o udzielenie informacji publicznej, mogą powodować konkluzję, że informacja jest skierowana do nieograniczonego kręgu podmiotów- pomijając już niezasadność uprzedniego przekazania takich informacji osobom, objętym potencjalną możliwością udziału w postępowaniu. Odnosząc się do okoliczności różnicy pomiędzy audytem, będącym przedmiotem wniosku Skarżącego, a audytem wewnętrznym w rozumieniu art 272- art. 296 ustawy o finansach publicznych, to zapoznając się z treścią ww. ustawy i umowy nr [...] (udostępnionej Skarżącemu przy piśmie z dnia 25.06.2019r.) oczywistym jest, że inny jest cel, efekt i wymogi, postawione wykonawcom audytu wewnętrznego w trybie ustawy o finansach publicznych, a inny był cel, efekt i wymogi wykonania audytu, wynikające z umowy [...] (która była udostępniona Skarżącemu przy piśmie z dnia 25.06.2019). Wobec powyższego nie ma tu zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 kwietnia 2015r., sygn. akt K 14/13, dotyczący niezgodności z Konstytucją art. 284 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych oraz implikacje, które Skarżący z niego wywodzi. Biorąc pod uwagę, że audyt nie stanowił informacji publicznej, organ nie wydawał decyzji odmawiającej informacji publicznej, a skierował do Wnioskodawcy pismo informacyjne. Decyzja odmowna może być wydana bowiem tylko wtedy, gdy Wnioskodawca domaga się dostępu do informacji publicznej, nie zaś, jeżeli Wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zgoda stron na rozpatrzenie tej skargi w trybie uproszczonym nie jest wymagana. W niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności w udzieleniu informacji publicznej. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. - stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Należy podkreślić, że celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności, czy bezczynność spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością w ich podjęciu lub dokonaniu, czy też wiąże się z przeświadczeniem, że nie istnieje obowiązek wydania stosowanego aktu lub podjęcia określonej czynności. Poza tym należy wskazać, że Sąd ocenia skargę na bezczynność na moment jej wniesienia, niemniej zobowiązany jest również uwzględnić wszelkie okoliczności zaistniałe od tego zdarzenia prawnego do chwili orzekania. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. Wobec powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. Przepis art. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429, dalej jako u.d.i.p) przewiduje m.in., iż do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są m.in. organy władzy publicznej, podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego publicznych. Nie ulega wątpliwości, że Burmistrz Gminy W. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Spór w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy żądany przez skarżąca dokument stanowi informację publiczną. Organ twierdzi, że żądany dokument nie jest dokumentem urzędowym, ale dokumentem wewnętrznym, związanym z przeprowadzonym na zlecenie organu audytem, który nie był audytem w rozumieniu przepisów ustawy o finansach publicznych, ale "dokumentem o charakterze wewnętrznym, doradczym i które przedstawiają stanowisko ich autora, a nie Organu i pełnią rolę dokumentów pomocniczych"; nie nosi waloru oficjalności, a organ może, ale nie musi, oprzeć o dokument ten swoje dalsze działania. W tym miejscu należy zatem poczynić ogólne uwagi dotyczące pojęcia informacji publicznej. Zakres prawa do informacji publicznej został określony w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wskazanie przedmiotu informacji publicznej. Formy dostępu do tej informacji wskazuje art. 61 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z przywołanym przepisem, "obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu." Innymi słowy, przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji wiąże pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności. Prawo do informacji publicznej to zatem prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, co oznacza, że informacja dotycząca tych podmiotów, lecz wykraczająca poza granice ich działalności nie jest informacją publiczną. Przyjęte w języku polskim rozumienie pojęcia działalności oznacza "ogół działań, czynności, starań podejmowanych w określonym celu, zakresie" (por. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Tom 1, Warszawa 1999, s. 216). Jest to zatem aktywność ukierunkowana na wypełnienie określonego zadania i zrealizowanie określonego celu, a nie jakakolwiek aktywność. Aktualne pozostaje zatem dotychczasowe stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym rezultaty wykładni językowej, celowościowej i systemowej art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP prowadzą wniosku, że prawo do informacji publicznej to prawo do informacji o działalności podmiotów wskazanych w Konstytucji RP, tj. o takiej aktywności tych podmiotów, która ukierunkowana jest na wypełnianie określonych zadań publicznych i realizowanie określonych interesów i celów publicznych, co nie jest tożsame z każdym przejawem aktywności tych organów, w tym aktywnością związaną z wewnętrzną organizacją funkcjonowania tych podmiotów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np: wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy; korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności; wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy; informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ; terminarz spotkań; księga "wejść i wyjść" do urzędu itp. Ustawodawca określając pojęcie informacji publicznej odwołał się do kategorii sprawy publicznej, jak bowiem stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy jest "każda informacja o sprawach publicznych". W przepisach u.d.i.p. nie zdefiniowano pojęcia "sprawy publicznej", niewątpliwie jednak sprawy publiczne są to sprawy związane z istnieniem i funkcjonowaniem określonej wspólnoty publicznoprawnej. Określenie sprawy jako "publicznej" wskazuje, że jest to sprawa ogółu i koresponduje w znacznym stopniu z pojęciem dobra wspólnego (dobra ogółu). Takie rozumienie pojęcia "sprawa publiczna" związane właśnie z władzą publiczną i wspólnotą publicznoprawną oraz jej funkcjonowaniem trafnie akcentuje się w doktrynie i orzecznictwie (zob.: H. Izdebski: Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2004, s. 209; wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., I OSK 2093/14). Sprawy niezwiązane ze wspólnotą publiczną - określane czasami w piśmiennictwie jako sprawy "sfery prywatnej" (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska: Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Warszawa 2016, Lex 2016, Komentarz do art. 1, t. 4; por. wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., I OSK 1035/10), tj. dotyczące kwestii właśnie prywatnych, osobistych, intymnych (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), związanych z dobrami osobistymi (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 151), nie są sprawami publicznymi, z kolei sprawy wspólnoty publicznej zawsze są sprawami publicznymi. (tak NSA w Warszawie w wyrokach z dnia 25 stycznia 2019 r., sygn. I OSK 1932/18 oraz z dnia 22 czerwca 2018 r. I OSK 218/18) Zgodnie z ugruntowanymi już poglądami orzecznictwa, wypracowanymi na tle analizy art. 1 ust. 1, jak i precyzującego go art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacją taką jest każda informacja wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Status informacji publicznej uzyskuje przy tym taka informacja, która związana jest z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej (państwa). Informacją publiczną są informacje dotyczące wykonywania zadań publicznych, w tym gospodarowania mieniem publicznym, utrwalone na nośniku w formie pisemnej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, eksponując powiązania informacji publicznej z dynamiczną działalnością państwa, jako organizatora życia społeczno-gospodarczego z jednoczesnym wskazaniem, że w demokratycznym państwie prawa jak najszerszy katalog informacji musi być przedmiotem kontroli społecznej (wyroki: NSA z dnia 31 maja 2004 r., OSK 205/04, WSA w Warszawie: z dnia 28 stycznia 2009 r., II SA/Wa 1542/08, z dnia 12 października 2010 r., II SA/Wa 933/10, z dnia 10 listopada 2010 r., II SAB/Wa 117/09). Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a tiret drugie oraz pkt. 5 lit. c, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających a także informacja o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy umowy nr [...], zawartej w dniu 6 lutego 2019 r. pomiędzy [...] sp. z o.o. a Gminą W. na wykonanie zadania pod nazwą: "Przeprowadzenie audytu dochodzeniowego w Urzędzie Miejskim w W.", kontrahent Gminy W. na podstawie przywołanej umowy, w ramach owego "audytu dochodzeniowego", zobowiązał się do wykonania następujących czynności (§ 1 ust. 2 umowy) : 1. analizy procedur wewnętrznych, 2. weryfikacji stosowania w/w procedur przez pracowników Urzędu Miejskiego w W. 3. analizy wydatków dotyczących zakupów towarów i usług dokonywanych przez Urząd Miejski w W. w okresie 2014 – 2018 4. analizy potencjalnych powiązań pomiędzy dostawcami, a pracownikami UM 5. analizy potencjalnych ofert konkurencyjnych 6. analizy kosztów odpisów w pozostałe koszty operacyjne (np. nietrafione inwestycje, odpisane należności), a w szczególności: - koszty usług budowlanych i remontowych - koszty usług doradczych. Analiza celowości ich poniesienia oraz weryfikacja faktycznie wykonanych prac. Analiza powiązań. - koszty reklamy, reprezentacji oraz szkoleń. - zlecenia udzielane pośrednikom. Analiza celowości. W miarę możliwości ustalenie marż osiąganych na tym pośrednictwie. 7. analizy kosztów odpisów w pozostałe koszty operacyjne (np. nietrafione inwestycje) 8. analizy wydatków kart płatniczych 9. określenia - tam, gdzie to możliwe - potencjalnych strat związanych ze zidentyfikowanymi nieprawidłowościami oraz możliwości ich odzyskania 10. badania innych obszarów ryzyka zidentyfikowanych podczas analizy ryzyka. Żądany przez skarżącą dokument, to pisemne wyniki zleconego "audytu dochodzeniowego" (raport z audytu dochodzeniowego). Podkreślić należy, że niezależnie od tego, jaką umowną nazwę nadano zadaniu zleconemu przez Gminę do wykonania, było to w istocie (w głównej mierze) zlecenie kontroli celowości, efektywności, oszczędności, gospodarności w wydatkowaniu środków publicznych, pozostających w dyspozycji jednostki samorządu terytorialnego jaką jest gmina W. i stanowiących jej majątek. Nie ma przy tym znaczenia, że rzeczywiście nie był to audyt w rozumieniu ustawy o finansach publicznych. Przywołanej wyżej przepisy u.d.i.p. nie ograniczają wyników kontroli wyłącznie do wyników audytu prowadzonego w trybie ustawy o finansach publicznych. Nie sposób tego wniosku wywieść z art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., przy wykorzystaniu dowolnie wybranej wykładni przepisu, pamiętając jednocześnie o tym, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, a kontrola ta (audyt dochodzeniowy) opłacona została ze środków publicznych. Ponadto sam fakt przekazania tego dokumentu Prokuraturze nie powoduje, że przesłał zawierać informację publiczną czy też, że wyłączona została jego jawność. Wobec powyższego zdaniem Sądu żądany dokument zawiera informację publiczną, skoro zawiera informacje związane z funkcjonowaniem wspólnoty publicznoprawnej i dotyczy gospodarowania majątkiem publicznym. Organ oczywiście będzie obowiązany ocenić, czy żądany dokument nie wymaga np. zanonimizowania w zakresie danych osobowych osób fizycznych, o ile takie się w nim znalazły, względnie czy nie ma przeszkód do udostępnienia innych danych (np. numerów kart kredytowych, z których wydatki miały podlegać kontroli) ze względu na tajemnice ustawowo chronione. Dlatego orzeczono jak w pkt. I wyroku na zasadzie art. 149 § 1 pkt.1 p.p.s.a. Niewątpliwie Burmistrz dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności, bo żądanej informacji skarżącej spółce nie udzielił, jednak Sąd w działaniu tym nie dopatrzył się rażącego naruszenia prawa. Odpowiedź na pozostałe pytania zawarte we wniosku skarżącej została udzielona w terminie 14 dniowym tj. pismem z dnia 25 czerwca 2019 r., a ostateczne stanowisko Burmistrza co do tego, że audyt nie jest informacją publiczną a dokumentem wewnętrznym urzędu, została skarżącej udzielona w terminie 2 miesięcy tj. pismem z 12 sierpnia 2019 r. Działania takie obiektywnie nie noszą znamion lekceważenia skarżącej czy ignorowania jej wniosków o udzielenie informacji publicznej. Błędna interpretacja prawa, co do zakwalifikowania dokumentu jako dokumentu nie stanowiącego wyników kontroli, nie jest zdaniem Sądu uzasadnieniem dla oceny, że prawo zostało naruszone w sposób rażący. Ustawa o dostępie do informacji publicznej, pomimo długiego już okresu jej obowiązywania, dalej budzi wątpliwości interpretacyjne. Dlatego orzeczono jak w pkt. II wyroku na zasadzie art. 149 § 1a p.p.s.a. Z podobnych powodów Sąd w pkt. III wyroku oddalił wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej od organu kwoty pieniężnej. Poza kognicją i badaniem sądu administracyjnego pozostaje bowiem dochodzenie, czy w audycie tym zaprezentowanym publicznie, naruszono dobra osobiste skarżącej. Pomiędzy stronami wydaje się także istnieć spór, co do tego w jakim zakresie i w jakim stopniu szczegółowości audyt ten został publicznie zaprezentowany, choć fakt, że tak się stało jest niesporny. Odpowiedzi organu na wniosek skarżącej udzielane były w terminach wynikających z art. 13 u.d.i.p., natomiast intencje, z powodu których organ udziela informacji w ostatnim dniu terminu a nie wcześniej, pozostają poza kontrolą Sądu. O kosztach orzeczono w pkt. IV wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 597 zł składa się: kwota 100 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia adwokata reprezentującego skarżących, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c, rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1827).