II SAB/Kr 38/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce do wydania w terminie 30 dni aktu administracyjnego w postępowaniu administracyjnym wszczętym wnioskiem skarżącej z daty 23 września 2009 r. ; II. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce na rzecz skarżącej A. P. kwotę 100,00 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte wskutek skargi A. P. z daty 15 marca 2010 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce, w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2009 r. , w którym żądała wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia samowoli budowlanej bądź niezgodności z przepisami budowlanymi wykopania rowów i założenia rur szambowych odpływowych oraz zakopania studzienki kanalizacyjnej na działce D. D. w W.. Skarżąca domagała się wyznaczenia organowi nadzoru budowlanego terminu do wydania stosownego aktu w sprawie, a także zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu powyższego wskazywała, że w dniu [...] września 2009 r. przesłała do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce podanie, które wbrew jego brzmieniu zostało przez ten organ potraktowane jako skarga złożona w trybie skargowym , a nie jako wniosek o wszczęcie postępowania. W związku z błędną i niezgodną z intencją skarżącej interpretacją wniosku, organ nadzoru budowlanego pismem z dnia [...] stycznia 2010 r. zawiadomił ją, że nie widzi podstawa do wszczynania w tej sprawie postępowania innego niż skargowe. Zdaniem A. P. oczywistym jest, że Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce się myli, gdyż zgodnie z treścią art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie takie zostało wszczęte z mocy prawa w chwili otrzymania przez ten organ podania. W tej sytuacji nie ma potrzeby wszczynania postępowania, natomiast zachodzi konieczność jego zakończenia w terminie i trybie kodeksowym. W związku z faktem, że organ nadzoru budowlanego nie rozstrzygnął sprawy administracyjnej przez wydanie stosownej decyzji, zgodnie z treścią art. 104 § 1 k.p.a. skarżąca wezwała Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce do usunięcia stanu niezgodności z prawem pismem z dnia [...] lutego 2010r., przy czym pomimo upływu 30 dni od chwili wniesienia tego pisma organ nie wydał w sprawie decyzji. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce w odpowiedzi na skargę wnosił o jej odrzucenie, ewentualnie - oddalenie. W uzasadnieniu wyjaśniał, że przedmiotową sprawę prowadził w trybie skargowym, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego, ustalając, że nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. Podał też, że strona była informowana na podstawie art. 238 i 239 k.p.a. o rozstrzygnięciu przedmiotowej sprawy i ustaleniach w tym zakresie, tj. że przedmiotowy przyłącz został wykonany zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność organu możliwe są różne rozstrzygnięcia o charakterze formalnym lub merytorycznym. W szczególności , zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – oznaczana jako p.p.s.a.) - skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W przypadku bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji skarżący - poza Rzecznikiem Praw Obywatelskich i prokuratorem - obowiązany jest zatem przed wniesieniem skargi wyczerpać środek prawny przewidziany w art. 37 k.p.a., tzn. wnieść stanowiące specyficzny, różny od przewidzianego w art.141 - 144 k.p.a. środek zaskarżenia w postaci zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Niewyczerpanie przed wniesienie skargi środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. prowadzi do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej bez merytorycznego jej rozpoznania na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 p.p.s.a . do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może, jednak określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Uwzględnienie skargi nie wiąże się z nałożeniem na organ jakichkolwiek kar wobec braku podstawy prawnej do wydawania takich orzeczeń. Stosowanie określonych prawem sankcji – w tym grzywny, możliwe jest bowiem dopiero w sytuacji niewykonania przez organ administracji publicznej prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę, o czym stanowi art. 154 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organów administracji publicznej podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej bezzasadności, tj. w sytuacji gdy pomimo niewydania w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjęcia przez organ stosownej czynności nie zachodzą przesłanki do uznania takiego stanu rzeczy za bezczynność organu. Ponadto, jeżeli w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji lub innego aktu - choćby z przekroczeniem terminów ustawowych – oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności. Nie istnieje zatem przedmiot postępowania administracyjnego wywołanego wniesieniem skargi, którym jest bezczynność organu. Merytoryczne orzekanie w tym przypadku jest bezprzedmiotowe, zaś postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy stwierdzić, że zachodzą przesłanki do merytorycznego rozpoznania skargi. W szczególności, jej złożenie zostało poprzedzone przez skarżącą wniesieniem zażalenia na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce, w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2009 r. , w którym żądała wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia samowoli budowlanej bądź niezgodności z przepisami budowlanymi wykopania rowów i założenia rur szambowych odpływowych oraz zakopania studzienki kanalizacyjnej na działce D. D. w W.. Powyższe wynika pośrednio z materiału zgromadzony w aktach przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę, gdzie znajduje się pismo [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do A. P. z dnia 11 marca 2010r. znak [...]. W piśmie tym wskazano między innymi, że stanowi ono odpowiedź na pismo z dnia 5 lutego 2010r. ( data wpływu 8 lutego 2010r.), w którym skarżąca podnosi zarzut bezczynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce co do wniosku z dnia [...] grudnia 2009r. o wyłączenie pracownika tego organu od załatwiania sprawy dotyczącej studzienki kanalizacyjnej wraz z przyłączem kanalizacji na działce nr "1" w W., prowadzonej pod sygnaturą PINB – [...]. Pisma A. P. do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 5 lutego 2010r. ( data wpływu 8 lutego 2010r.) brak w aktach administracyjnych i nie zostało ono także przedstawienia przez skarżąca na zarządzenie z dnia 13 maja 2010r., niemniej jednak inne zgromadzone w sprawie dokumenty, które pozwalają na identyfikację przedmiotu i oznaczeń spraw prowadzonych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce nie pozostawiają wątpliwości, że to pismo stanowiące z uwagi na treść zażalenie na bezczynność dotyczyło właśnie działań podejmowanych na skutek wniosku skarżącej z daty [...] września 2009r. Bez znaczenia pozostaje przy tym fakt wydania jakiego aktu żądała skarżąca składając do organu wyższego stopnia zażalenie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce w sprawie znak PINB – [...]. W konkretnych okolicznościach niniejszej sprawy brak także podstaw do uznania, że przeszkodę do merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi stanowi okoliczność rozpatrzenia przez organy nadzoru budowlanego wniosku skarżącej z daty [...] września 2009r. na zasadach przewidzianych w art. 221 i nast. k.p.a. , skoro tryb skargowy zastosowano błędnie . Zgodnie bowiem z regułą zawartą w art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Powołany przepis winien być interpretowany w powiązaniu z przepisami praw materialnego, które wyznaczają rodzaj spraw załatwianych w formie decyzji oraz normują inicjatywę co do powstania stosunku prawnego określonej treści. W przypadku, gdy przepis prawa nie reguluje expressis verbis inicjatywy wszczęcia postępowania w danej kategorii spraw administracyjnych przyjmuje się, że jeżeli przedmiotem postępowania jest określenie ciążących na jednostce obowiązków, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień - wszczęcie postępowania następuje z urzędu. Jeżeli zaś chodzi o ustalenie sytuacji prawnej jednostki w zakresie jej uprawnień, zgodnie z zasadą, że jednostka rozporządza swoim prawem wszczęcie postępowania następuje na jej wniosek. Artykuł 61 § 1 k.p.a. określając podstawy wszczęcia postępowania administracyjnego posługuje się oznaczającym alternatywę zwykłą słowem " lub " dla obu w nim przewidzianych przypadków inicjujących rozpatrzenie sprawy, a to naprowadza, że pojawiają się sprawy, które mogą zostać wszczęte zarówno z urzędu, jak i na wniosek w przypadku uprzedniej inicjatywy strony. Tej ogólnej regulacji odpowiadają normy prawa materialnego, wśród których można wyodrębnić wszystkie wskazane wyżej sytuacje. Uzupełnieniem regulacji zawartej w art. 61§1 k.p.a. jest między innymi § 3 tego artykułu, który stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Nadto, jak wskazano słusznie w wyroku NSA z 17 września 1992r. III SA 949/92 ( KPA z orzecznictwem NSA, SN i TK pod red. R. Hausera, W-wa 1995 , str. 154 ): " O tym, jaki charakter ma pismo strony, decyduje sama strona. Jeśli charakter pisma budzi wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. " Stosownie do art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, zaś w myśl § 2 tego artykułu decyzje rozstrzygają sprawą co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Celem postępowania administracyjnego jest zatem załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Temu powinna służyć działalność orzecznicza administracji publicznej zmierzająca do konkretyzacji praw i obowiązków wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Artykuł 105 § 1 – 2 k.p.a. stwarza podstawy do zakończenia postępowania administracyjnego decyzją nie zawierającą merytorycznego rozstrzygnięcia, więc w inny sposób. Nakaz umorzenia postępowania administracyjnego zawiera nadto art. 61 § 2 zdanie drugie k.p.a., art. 98 § 2 k.p.a., art. 138 §1 pkt 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 105 k.p.a., zaś takie podstawy mogą one zastać zawarte także w przepisach prawa materialnego. Postępowanie administracyjne kończy zatem każodocześnie dopiero wydanie decyzji i to niezależnie od tego czy jest ono wszczynane z urzędu, czy na wniosek. W toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia, które dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie spraw, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej ( art. 123 § 1 i 2 k.p.a.) W tym kontekście należy wskazać, że pismo A. P. z daty [...] września 2009r. zawiera nie budzące wątpliwości żądanie wszczęcia postępowania w określonej ściśle przedmiotowo sprawie, przy czym mowa w nim nie tylko o podjęciu czynności kontrolnych, ale także wydaniu przez organ nadzoru budowlanego nakazu usunięcia samowoli budowlanej. W piśmie tym podano także okoliczności wskazujące na podsiadanie przez skarżącą interesu prawnego w likwidacji samowoli budowlanej na działce sąsiadującej bezpośrednio z jej nieruchomością. Przedmiotowe pismo jako jednoznaczne w treści wywołało zatem skutek wszczęcia postępowania administracyjnego w dniu jego wpływu do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wieliczce [...] września 2009r. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że po tej dacie organ pierwszej instancji podejmował szereg rożnych czynności mających na celu wyjaśnienia legalności działań kwestionowanych przez skarżącą. W tym zakresie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce przeprowadził w dnu [...] listopada 2009r. kontrolę, która przypomina oględziny bowiem została dokonana po zawiadomieniu i z udziałem zainteresowanych, zaś miała za przedmiot między innymi stwierdzenie stanu faktycznego na gruncie. Kolejne czynności dotyczyły zaś zgromadzeniu dokumentów mających na celu ustalenie stanu prawnego działki nr "1" i z nią sąsiadujących nieruchomości oraz zebranie dokumentów dotyczących wykonania kwestionowanych przez skarżącą robót budowlanych. Fakt, że w przedmiotowym postępowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieliczce nie wydał decyzji lub innego uzasadnionego stanem postępowania zaskarżalnego aktu administracyjnego narusza uprzednio powołane przepisy proceduralne. Stan taki w sposób niedopuszczalny uniemożliwia też skarżącej poddanie kontroli w toku instancji - oraz następnie także kontroli sądowej - zasadności stwierdzeń wyrażonych w pismach z dat [...] stycznia 2010r. znak PINB – [...] i [...] marca 2010r. znak PINB – [...] o zgodności z prawem robót budowlanych, których legalność A. P. kwestionowała piśmie z daty [...] września 2010r., zrealizowanych na działce sąsiadującej bezpośrednio z jej nieruchomością. Mając powyższe na uwadze , uznając skargę za zasadną oraz uwzględniając, że żadna ze stron nie zawiadamiała o wydaniu w kontrolowanym postępowaniu decyzji lub innego zaskarżalnego aktu, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie I. sentencji wyroku biorąc za podstawę art. 149 p.p.s.a. . O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 1 p.p.s.a. jak w pkt II. sentencji wyroku.