II SAB/Kr 38/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda Sędziowie : WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi R. B. na bezczynność Zarządu Województwa [...] w załatwieniu wniosku R. B. z dnia 28 czerwca 2013 r. skargę oddala R.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Zarządu Województwa [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny: Pismem z dnia 28 czerwca 2013 r. R.B. złożył do Zarządu Województwa [...] wniosek o udostępnienie informacji publicznej, polegające na wskazaniu: a) czy zostały zmienione w przepisanej do tego procedurze, uchwały: - nr 567/13 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 7 maja 2013 r. "w sprawie uchylenia uchwały Nr 65/11 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 20 stycznia 2011 r. "w sprawie wyboru do dofinansowania projektu pn. "Budowa zachodniej obwodnicy Nowego Sącza - połączenie m. Brzezna z drogą krajową nr 28", - nr 645/13 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 23 maja 2013 r. "w sprawie zmiany uchwały Nr 937/07 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawie przyjęcia Indykatywnego Wykazu Indywidualnych Projektów Kluczowych Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013", b) kiedy dokładnie ewentualnie doszło do zmiany ww. uchwał, c) z czyjej inicjatywy ewentualnie dokonano zmiany ww. uchwał, d) w ramach jakiej procedury ewentualnie dokonano zmiany ww. uchwał, e) w jakiej formie prawnej ewentualnie dokonano zmiany ww. uchwał, f) kto dokładnie był inicjatorem ewentualnie dokonanej zmiany ww. uchwał, g) na czym konkretnie polegała i w jakich terminach była realizowana wymieniona w artykule zamieszczonym w dniu 24 czerwca 2013 r. na portalu internetowym "sądeczanin.info" "interwencja" Starosty Nowosądeckiego J.G. mająca na celu ponowne "wpisanie" obwodnicy zachodniej Nowego Sącza do Indykatywnego Wykazu Indywidualnych Projektów Kluczowych, h) na czym konkretnie polegała i w jakich terminach była realizowana wymieniona w powyższym artykule "interwencja" Zarządu Powiatu Nowosądeckiego mająca na celu ponowne "wpisanie" obwodnicy zachodniej Nowego Sącza do Indykatywnego Wykazu Indywidualnych Projektów Kluczowych, i) który dokładnie z członków Zarządu Powiatu Nowosądeckiego, kiedy i na jakiej podstawie prawnej dokonywał powyższej "interwencji", j) na czym konkretnie polegała i w jakich terminach była realizowana wymieniona w powyższym artykule "interwencja" radnych wojewódzkich mająca na celu ponowne "wpisanie" obwodnicy zachodniej Nowego Sącza do Indykatywnego Wykazu Indywidualnych Projektów Kluczowych, k) który dokładnie z radnych wojewódzkich, kiedy i na jakiej podstawie prawnej dokonywał powyższej "interwencji", I) jakie względy zadecydowały o ewentualnym dokonaniu zmiany ww. uchwał, m) czy przed ewentualnym podjęciem decyzji o dokonaniu zmiany ww. uchwał członkom Zarządu Województwa Małopolskiego znana była treść i kulisy postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt [...] o stwierdzeniu rzekomego uchybienia terminu do wniesienia odwołań od decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 19 lutego 2013 r. znak: [...] vw sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Budowa zachodniej obwodnicy Nowego Sącza - połączenie m. Brzezna z drogą krajową nr 28", n) czy przed ewentualnym podjęciem decyzji o dokonaniu zmiany ww. uchwał znana była Marszałkowi Województwa [...] okoliczność zaskarżenia ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, o) czy przed podjęciem ww. uchwały nr 645/13 "w sprawie zmiany Uchwały Nr 937/07 Zarządu Województwa Małopolskiego z dnia 27 listopada 2007 r. w sprawie przyjęcia Indykatywnego Wykazu Indywidualnych Projektów Kluczowych Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013" Marszałkowi Województwa Małopolskiego znana była treść ww. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt [...] . Ponadto R.B. zawnioskował o udostępnienie: - opisanego w artykule zamieszczonym w dniu 24 czerwca 2013 r. na portalu internetowym "sądeczanin.info" pisma, w którym marszałek województwa informuje o przywróceniu obwodnicy na listę kluczowych inwestycji, - uchwały (uchwał) dotyczących (obejmujących) ewentualnie dokonanej zmiany ww. uchwał z dnia 7 maja 2013 r. i z dnia 23 maja 2013 r. Pismem z dnia 15 lipca 2013 r. znak [...] Dyrektor Departamentu Rozwoju Gospodarczego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] , pełniącego rolę koordynatora udzielania odpowiedzi na wnioski o udostępnienie informacji publicznej w przypadku, gdy dotyczy on więcej niż jednego departamentu, udzielił R.B. informacji w zakresie ww. pkt a) – g) oraz przesłał kserokopie dokumentów związanych z udostępnionymi informacjami publicznymi. W zakresie pkt: j), k), l) podano, że w dokumentach zawierających informacje publiczne nie ma informacji na temat "interwencji radnych Województwa Małopolskiego mającej na celu ponowne wpisanie obwodnicy zachodniej Nowego Sącza do Indykatywnego Wykazu Indywidualnych Projektów Kluczowych. Jednocześnie wyjaśniono, że Urząd Marszałkowski Województwa [...] nie dysponuje wiedzą w zakresie wnioskowanym w pkt: h), i), m), n), o) pisma z dnia 28 czerwca 2013 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R.B. wniósł o stwierdzenie, że Zarząd Województwa Małopolskiego pozostaje w bezczynności w zakresie udostępnienia żądanych w piśmie z 28 czerwca 2013 r. informacji publicznych oraz że bezczynności dopuścił się z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wniósł o zobowiązanie organu do udostępnienia informacji w terminie 7 dni. W uzasadnieniu wskazał, że w kontekście ducha ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie może być zaaprobowana praktyka polegająca na tym, że na zawnioskowane pytania z punktów od h) do o) odpowiadają - nawet chociażby formalnie do tego upoważnione - Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego, czy Kancelaria Sejmiku UMWM, które przekazują informacje będące w ich tylko posiadaniu (w ich wiedzy), nie zaś przekazują informacje będące w posiadaniu (w wiedzy) Zarządu Województwa Małopolskiego (jako całości i jego poszczególnych członków). W ocenie skarżącego, nie udzielono mu w rzetelny, pełny i poprawny materialnie sposób zawnioskowanych informacji, bowiem z treści pisma Starosty [...] z dnia 31 grudnia 2013 r. znak [...] wynika, że Starosta spotykał się przy okazji różnorodnych spotkań z członkami Zarządu Województwa, podejmując temat obwodnicy [...] , a zatem organ musiał posiadać wiedzę na temat "interwencji", o które skarżący pytał w pkt od h) do o). We wskazanych powyżej częściach (partiach) żądanych, a nieudzielonych informacji publicznych, organ dopuścił się "nieudostępnienia informacji publicznych" oraz nie wydał jednocześnie decyzji o odmowie ich udzielenia. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, zgodnie z którym, w oparciu o przepis art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, mógł udzielić jedynie tych informacji, które były faktycznie w jego posiadaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kontrola sądu obejmuje również orzekanie w sprawach spraw na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a § 2 art. 3 P.p.s.a. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Skargę należało oddalić, bowiem nie zawierała uzasadnionych podstaw. Przedmiotem skargi w rozpatrywanej sprawie jest bezczynność Zarządu Województwa [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W ocenie skarżącego, organ nie udzielił wnioskowanych informacji, a w każdym razie nie uczynił tego w sposób rzetelny i pełny. Na wstępie wskazać należy, iż skuteczność wniesienia skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie jest uzależniona od wcześniejszego złożenia jakiegokolwiek środka zaskarżenia. Zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.), przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Przepisy K.p.a. nie mają zatem zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie wyżej wymienionej ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Mimo, iż warunkiem skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w przywołanym przepisie, zgodnie z art. 52 § 3 P.p.s.a., jest wcześniejsze wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności". Skoro ustawa nie przewiduje dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w przedmiocie udzielenia informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia takiej informacji) to należy uznać, że skarga na bezczynność jest dopuszczalna bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05). Stan bezczynności organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 marca 2003 r., IV SAB/Wa 109/07). W ocenie Sądu, w sprawie brak podstaw do uznania, aby zachodziły w niej okoliczności prowadzące do wniosku, że organ – Zarząd Województwa [...] , pozostaje w bezczynności w związku z wnioskiem R.B. z dnia 28 czerwca 2013 r. Badając w pierwszej kolejności aspekt podmiotowy na tle ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. organy władzy publicznej. Organ, jakim jest Zarząd Województwa [...] - organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, niewątpliwie mieści się w zakresie podmiotowym ustawy i jako organ władzy publicznej zobowiązany jest do udostępniania posiadanych informacji, mających charakter informacji publicznych. W związku z powyższym, Zarząd Województwa jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udostępnienia informacji, mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 ustawy). Zdaniem Sądu, chybiony jest zarzut, jakoby odpowiedzi na wniosek nie udzielił adresat wniosku – Zarząd Województwa, lecz tylko Urząd Marszałkowski Województwa [...] , czy wręcz wyodrębniony jego departament. Z treści przepisu art. 45 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 596 ze zm.) wynika, że zarząd województwa wykonuje zadania województwa przy pomocy urzędu marszałkowskiego i wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych lub wojewódzkich osób prawnych. Oznacza to, że ustawodawca przewidział dla realizacji zadań województwa (zarządu) możliwość korzystania z określonej struktury organizacyjnej i majątkowej oraz zespołu ludzi wyodrębnionego do realizacji zadań organu. W doktrynie prawa administracyjnego ugruntowane jest już pojęcie aparatu pomocniczego organów, najczęściej zwanego urzędem, który ma pełnić tę funkcję. Urząd marszałkowski, podobnie jak starostwo powiatowe czy urząd gminy, działa jedynie jako struktura organizacyjno-pracownicza i nie ma odrębnego bytu prawnego. Wszelkie czynności faktyczne i prawne, podejmowane przez Urząd Marszałkowski, w tym także składane w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej oświadczenia wiedzy w tym zakresie, pochodzą w istocie od wnioskowanego organu. Dlatego też Departament Rozwoju Gospodarczego Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] uprawniony był do udzielenia wiążącej odpowiedzi na wniosek skarżącego, stosownie do § 4 Zarządzenia nr 110/2012 Marszałka Województwa [...] z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie dostępu do informacji publicznej, w tym udostępnienia dokumentów zawierających informację publiczną, w których znajdują się dane podlegające ochronie oraz udostępniania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przechodząc do oceny przedmiotowej odpowiedzi organu na wniosek skarżącego, udzielonej za pismem z dnia 15 lipca 2013 r., wskazać należy, że organ w zakresie pkt a) – g) wniosku udzielił skarżącemu informacji publicznej, natomiast w zakresie pkt h) – o) podał, że w dokumentach zawierających informacje publiczne nie ma informacji na temat "interwencji radnych Województwa [...] mającej na celu ponowne wpisanie obwodnicy zachodniej [...] do Indykatywnego Wykazu Indywidualnych Projektów Kluczowych" (pkt j), k), l)) oraz że nie dysponuje wiedzą w zakresie wnioskowanym w pkt h), i), m), n), o). Do oceny Sądu pozostawało zatem, czy w realiach tak skonstruowanej odpowiedzi organu w reakcji na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej doszło do bezczynności Zarządu Województwa w tym przedmiocie. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie wprowadziła legalnej definicji pojęcia "informacja publiczna". W orzecznictwie sądów za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące takie funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 u.i.d.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Ustawowe ujęcie "informacji publicznej" zawarte w tych przepisach jest szerokie, a wyliczenie zamieszczone w art. 6 u.d.i.p. ma jedynie charakter przykładowy. Prowadzi to do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.i.d.p., stanowi informację publiczną (zob. np. T.R. Aleksandrowicz, Komentarz do ustawy o dostępie do informacji publicznej, Wyd. LexisNexis, 2002 r., str. 136 i nast., M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej, Toruń 2002, str. 25 i nast.). Jak wskazano w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 1004/13, publ. CBOSA) informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. W szczególności jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, w tym treść dokumentów używanych przy realizacji przewidzianych prawem zadań niezależnie od tego, od kogo pochodzą. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., sygn. II SA 1956/02). Przy czym prawo do informacji publicznej jest zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle (Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt II SA 3572/02). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, informacje żądane przez skarżącego w pkt h) – o) wniosku z dnia 28 czerwca 2013 r. stanowią informacje, którym można przypisać walor informacji publicznej w tym abstrakcyjnym, uniwersalnym sensie, że dotyczą one okoliczności realizowania zadań publicznych, w tym wykonywania swych kompetencyjnych uprawnień, przez organ administracji publicznej. Jednakże, zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Innymi słowy, aby organ mógł skutecznie zrealizować wniosek i udostępnić żądaną informację publiczną, musi wnioskowane dane posiadać, przy czym istotne jest materialne utrwalenie danych stanowiących informację publiczną na nośniku umożliwiającym techniczne przekazanie informacji wnioskodawcy. W sytuacji zaś, gdy w prowadzonych przez organ rejestrach, protokołach i wykazach, bądź innych zbiorach danych, konkretna informacja, wskazywana we wniosku, nie jest utrwalona, nie sposób mówić o obiektywnej możliwości jej udostępnienia. W tym sensie informacja taka jest informacją nieistniejącą. Organ administracji publicznej, lub inny podmiot, o jakim mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., rozpatrując wniosek może: 1. udostępnić żądaną informację bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1), 2. powiadomić stronę w ww. terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2), 3. udostępnić informację zgodnie z wnioskiem - po upływie 14 dni od dnia powiadomienia wnioskodawcy o wysokości opłaty, związanej z dodatkowymi kosztami spowodowanymi wskazanym we wniosku sposobem udostępnienia, które to powiadomienie winno nastąpić w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 15 ustawy), 4. odmówić udostępnienia żądanej informacji w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy), 5. powiadomić pismem wnioskodawcę, iż żądana informacja nie ma charakteru publicznego. Bezczynność organu na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej polega zatem na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno- technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ "milczy" wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca. Organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek w takim zakresie, w jakim było to obiektywnie możliwe, wskazując jednocześnie ten zakres przedmiotowy wniosku, w którym informacji nie posiada. Nie było więc podstaw do podejmowania w trybie procesowym decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, skoro organ jej nie posiadał. Wydanie takiej decyzji jest możliwe wyłącznie w przypadku, w którym istnieją merytoryczne przesłanki, oparte na materialnoprawnych przepisach u.d.i.p., do nieudzielenia informacji publicznej, która pozostaje faktycznie w dyspozycji organu. W sytuacji, gdy żądanie dotyczy udzielenia informacji nieistniejącej, czy też informacja ta nie stanowi informacji publicznej, organ nie ma obowiązku wydać decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz ma obowiązek powiadomić wnioskodawcę, iż żądane informacje nie spełniają kryterium informacji publicznej bądź są informacją nieistniejącą. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Sąd, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), skargę oddalił.