II SAB/Kr 38/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie WSA: Mirosław Bator Jacek Bursa po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. P., B. P. i W. P. na bezczynność Starosty Wadowickiego w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. zobowiązuje Starostę Wadowickiego do wydania w terminie 2 miesięcy aktu; 2. stwierdza że Starosta Wadowicki dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu sprawy, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Starosty Wadowickiego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania Pismami z dnia 15, 16 i 17 stycznia 2024 r. (identycznej treści), A. P., B. P. i W. P. na podstawie m.in. art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: p.p.s.a.) wnieśli skargę na bezczynność Starosty Wadowickiego w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Staroście Wadowickiemu zarzucono naruszenie art. 35 § 1-3 w zw. z art. 36 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.) i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. wniósł o: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności a bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązanie do wydania decyzji w określonym terminie, a także o przyznanie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wyjaśniając stan sprawy skarżący stwierdzili, że Starosta Wadowicki prowadzi postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, które zostało wszczęte z wniosku F. P., który jest jednym ze spadkobierców byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości J. B.. Starosta wydał już dwukrotnie decyzje, które jednak z różnych względów okazały się wadliwe i z tego powodu zostały uchylone przez Wojewodę Małopolskiego. Ostatnią decyzję Starosty Wadowickiego w sprawie Wojewoda Małopolski uchylił w dniu 11 maja 2023 r. Decyzja Wojewody jest prawomocna. Starostwa Wadowicki nadal nie wydał jednak decyzji w sprawie, chociaż dawno upłynęły terminy załatwienia sprawy przewidziane w art. 35 § 1-3 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organ nie tylko nie przejawia żadnej aktywności w sprawie, lecz także ignoruje wszelkie próby uzyskania informacji na temat przyczyn takiego stanu rzeczy. Ponadto nie zrealizował przewidzianego w art. 36 § 1 k.p.a. obowiązku zawiadomienia strony o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a. wraz z podaniem przyczyny zwłoki i wyznaczeniem nowego terminu. Skarżący wyjaśnili też, że ich rodzina została wywłaszczona z całego majątku, a wywłaszczeń dokonano na cele budowy miasta i kombinatu metalurgicznego N. . Znaczna część decyzji odszkodowawczych ze względu na nieprecyzyjne sformułowanie co do należnego odszkodowania do dziś nie została wykonana. Nieruchomość, której dotyczy niniejsze postępowanie, została wywłaszczona na cele budownictwa mieszkaniowego. Chociaż cel wywłaszczenia nigdy nie został zrealizowany na wywłaszczonej nieruchomości, to w 2020 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad oraz Wojewoda Małopolski postanowili wykorzystać tę nieruchomość na inny cel niż pierwotny cel wywłaszczenia, tj. wybudować na tej nieruchomości drogę publiczną - drogę szybkiego ruchu [...], o czym nie poinformowano skarżącego. Jego zdaniem, właśnie to motywuje bezczynność Starosty Wadowickiego. Skoro bowiem na nieruchomości rozpoczęto już budowę drogi publicznej, nieruchomość nie będzie mogła zostać zwrócona, ze względu na art. 2a ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych, pomimo spełnienia przesłanek określonych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W konsekwencji, bezczynność Starosty Wadowickiego wyrządziła skarżącemu wymierną szkodę, naruszając również art. 2, 7, 21, 64 Konstytucji oraz art. 1 protokołu nr 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. 1993 Nr 61, poz. 284), a także art. 17 ust. 1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.Urz.UE.C 2010 Nr 83, str. 389), jak również art. 6, 8 ust. 1 oraz 12 ust. 1 k.p.a. - albowiem bezczynność organu doprowadziła do sytuacji, w której konstytucyjnie i konwencyjnie gwarantowane prawo własności, prawo do dziedziczenia oraz zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w niniejszej sprawie stało się prawem iluzorycznym, a jednocześnie bezczynność organu doprowadziła do sui generis wtórnego wywłaszczenia. Po zapoznaniu się z treścią skargi Starosta Wadowicki stwierdził, że jest ona bezzasadna. Starosta przyznał, że decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia 11 maja 2023 r. została mu przekazana drogą elektroniczną, za pośrednictwem platformy ePUAP tego samego dnia, tj. 11 maja 2023 r. Przy decyzji tej nie zwrócono jednak akt sprawy, z czego Starosta domniemywał, że wniesiono sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Organ zaznaczył, że nie został poinformowany przez Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie Wydział Skarbu Państwa o tym, że na żądanie Sądu Rejonowego dla Krakowa Nowej Huty w Krakowie I Wydział Cywilny - zgłoszone pismem z dnia 6 kwietnia 2023 r. - akta sprawy prowadzonej przez Starostę Wadowickiego zostały wypożyczone temu Sądowi celem ich wykorzystania w sprawie sądowej z wniosku W. P., K. P., F. P., B. P. z udziałem Gminy Miejskiej Kraków, J. P. o zasiedzenie nieruchomości. O powyższym Starosta został poinformowany przez Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie w piśmie z 25 stycznia 2024 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie do zwrotu akt sprawy. Stąd też Starosta podkreślił, że zarzuty skarżącego, jakoby "brak działania" organu I instancji ukierunkowany był na celowe opóźnienie wydania decyzji rozstrzygającej sprawę zwrotu bądź odmowy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości" nie znajdują potwierdzenia. Ponadto brak akt administracyjnych uniemożliwił prowadzenie sprawy przez Starostę Wadowickiego po wydaniu decyzji Wojewody Małopolskiego z 11 maja 2023 r., a co za tym idzie brak aktywności organu I instancji we wskazanym okresie wnikał z przyczyny obiektywnej, na którą organ I instancji, nie miał wpływu. Starosta nadmienił, że akta sprawy do dzisiaj nie zostały zwrócone. Wojewoda Małopolski w postanowieniu z dnia 1 lutego 2024 r. WS-VI.7534.3.5.2024.AB stwierdził, że zażalenia na bezczynność Starosty Wadowickiego były niezasadne. Na posiedzeniu w dniu 24 kwietnia 2024 r zarządzono o połączeniu spraw o sygnaturach akt II SAB/Kr 40/24 i II SAB/Kr42/24 do sprawy o sygn. akt II SAB/Kr 38/24 celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2023 r. poz. 1634: dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu administracji jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. W doktrynie oraz orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że o bezczynności organu administracji możemy mówić wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadząc postępowanie, mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, czy też nie podejmuje innej stosownej czynności. Przy badaniu zasadności skargi na bezczynność organu administracji nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt czy czynność nie została dokonana przez organ. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienia sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności organu konieczne jest ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to ich nie wykonuje. Zdaniem Sądu brak czynności Starosty Wadowickiego w kontrolowanej sprawie świadczy o pozostawaniu organu w bezczynności, a nadto pozwala stwierdzić, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z art. 35 § 1 k.p.a. wynika obowiązek załatwienia sprawy przez organ administracyjny bez zbędnej zwłoki, nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.), zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.). Powyższe przepisy wyznaczają zatem organowi administracji publicznej standardy obowiązujące przy załatwianiu spraw. Jeżeli organ nie stosuje się do owych standardów zachodzi stan niezałatwienia sprawy w terminie, co jest równoznaczne z pozostawaniem przez organ w stanie bezczynności i to zarówno w przypadku nie załatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jak również w terminie dodatkowym, o którym mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt IV SA 105/00, zwrócił uwagę na to, że zasada sformułowana w art. 6 k.p.a., zgodnie z którą organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa odnosi się także do ścisłego przestrzegania terminów wyznaczonych do załatwiania spraw, określonych w art. 35 i 36 k.p.a. Obowiązek załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki pozostaje także w bezpośrednim związku z dyrektywami zawartymi w art. 7 i 8 k.p.a., zobowiązującymi organy administracji publicznej do stania na straży praworządności i uwzględniania słusznego interesu obywateli a także pogłębiania prowadzonym postępowaniem zaufania do organów Państwa. Odnosząc się w tym miejscu do pojęcia "rażącego naruszenia prawa", należy wyjaśnić, że jest to stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie, które skład orzekający w pełni podziela akcentuje się, że kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r. sygn. akt III OSK 4394/21 - powołane orzeczenia dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl). Stan faktyczny wynikający niespornie z treści skargi na bezczynność Starosty Wadowickiego, odpowiedzi Starosty na skargę oraz postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 1 lutego 2024 r. – uzasadnia stwierdzenie, że Starosta Wadowicki nie podjął żadnych działań w przedmiocie załatwienia sprawy po wydaniu przez Wojewodę Małopolskiego decyzji z dnia 11 maja 2023 r. o uchyleniu decyzji Starosty Wadowickiego z dnia 14 listopada 2022 r. Równocześnie brak jakichkolwiek racjonalnych przyczyn, które pozwalałyby tłumaczyć zaniechanie podstawowych obowiązków procesowych przez Starostę Wadowickiego, a zarazem zmniejszyć stopień zawinienia po stronie tego organu. Stan sprawy wygląda tak, że po wydaniu i doręczeniu tego samego dnia (tj. 11 maja 2023 r.) decyzji o uchyleniu i przekazaniu do ponownego rozpatrzenia Staroście Wadowickiemu sprawy przez Wojewodę Małopolskiego, rozpoczął dla Starosty Wadowickiego bieg terminu do ponownego rozpatrzenia sprawy. Fakt wydania i doręczenia organowi I instancji decyzji w dniu 11 maja 2023 r. nie jest przy tym sporny. Okoliczność nieprzesłania akt sprawy za wydaną decyzją Wojewody Małopolskiego – również niesporna - nie miała przy tym żadnego wpływu ani na bieg terminu do ponownego rozpatrzenia przez Starostę sprawy (art. 35 k.p.a.) ani na obowiązki wynikające z art 36 k.p.a. W ocenie Sądu, próba pozyskania akt sprawy, ich wypożyczenia z innego organu bądź Sądu, sporządzenia uwierzytelnionych kserokopii albo też zapoznania się z nimi poza siedzibą organu mogłyby wpływać na ocenę i kwalifikację działań organu zobowiązanego do wydania decyzji. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie, Starosta Wadowicki po otrzymaniu decyzji Wojewody Małopolskiego , w dniach od 11 maja 2023 r. do 22 stycznia 2024 r. nie podjął żadnej czynności w celu uzyskania dostępu do akt i załatwienia sprawy. Dopiero w dniu 22 stycznia 2024 r. po interwencji strony skarżącej skierował pismo do Wojewody Małopolskiego z żądaniem natychmiastowego zwrotu akt, nie wiedząc wówczas, że akta sprawy w dniu 24 kwietnia 2023 r. zostały przez Wojewodę wypożyczone do Sądu Rejonowego dla Krakowa – Nowej Huty celem ich wykorzystania (str. 5 postanowienia Wojewody Małopolskiego z dnia 1 lutego 2024 r., gdzie zapewne omyłkowo wskazano jako datę przekazania akt Sądowi Rejonowemu 24 kwietnia 2024 r.). Brak zainteresowania Starosty tym, gdzie znajdują się akta sprawy, którą ma rozpoznać oraz możliwością ich pozyskania celem zachowania terminów załatwienia sprawy administracyjnej przez okres ośmiu miesięcy, bez wątpienia świadczy o rażącej bezczynności tego organu. Jak wskazał WSA w Opolu w wyroku z dnia 9 października 2013 r., sygn. II SAB/Op 42/13 Brak akt administracyjnych z uwagi na ich pozostawania w sądzie, nie jest przeszkodą prawną do kontynuowania sprawy. W tym stanie faktycznym organ jednak nie podejmował działań, aby pozyskać wymaganą dokumentację w sprawie za pomocą dostępnych środków jak np. wnioskowanie o nadesłanie akt, sporządzenie kserokopii, odpisów. Bierne oczekiwanie na zwrot akt nie jest usprawiedliwieniem przewlekłości, a wręcz przeciwnie, świadczy o opieszałości w podejmowaniu czynności. Wskazywane przez organ względy - zaskarżenie decyzji, przekazanie akt, oczekiwanie na prawomocny wyrok i zwrot akt - nie są usprawiedliwieniem wielomiesięcznego naruszenia terminu zakończenia sprawy. Oprócz ośmiomiesięcznego okresu zupełnej bezczynności Starosty w załatwieniu sprawy i braku zainteresowania w zlokalizowaniu akt sprawy, Sąd zwraca również uwagę na to, że organ w ogóle nie skorzystał z instytucji art. 36 k.p.a. i – z tego co wynika z twierdzeń skarżących, czego organy nie negują - nie informował skarżących o niezachowaniu terminu do wydania decyzji w sprawie oraz przyczynie takiego stanu rzeczy. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd ocenił, że bezczynności tej należy przypisać cechy rażącego naruszenia prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Wykładnia językowa art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. wskazuje, że chodzi w nim nie o zwyczajne naruszenie norm prawnych, ale takie, które w sposób oczywisty wykracza poza granice prawa i nie ma uzasadnionej przyczyny (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2023 r., sygn. akt IV SAB/Wr 275/23). Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie. Starosta zaniedbał bowiem przez osiem miesięcy zarówno terminowości załatwienia sprawy wynikającej z przepisów prawa, nie zlokalizował akt sprawy, niezbędnych do jej rozpoznania a także zaniechał obowiązki wobec strony wynikające z art. 36 k.p.a. Bezczynność ta zakończyła się dopiero interwencją strony. Wobec wszystkich powyższych okoliczności, oświadczenie Starosty, zgodnie z którym przypuszczał (i na tym niestety poprzestał), że w sprawie został zgłoszony sprzeciw i w związku z tym akta znajdują się w sądzie administracyjnym, mogło stanowić jedynie dodatkowy argument za przyjęciem rażącej niedbałości organu w terminowym załatwieniu sprawy. Mając zatem na uwadze stopień skomplikowania sprawy oraz to, że do dnia orzekania przez WSA w Krakowie sprawa nie została rozpatrzona przez Starostę Wadowickiego, zaś akta sprawy nadal znajdują się w Sądzie Rejonowym dla Krakowa – Nowej Huty, Sąd - na podstawie art. 149 p.p.s.a. - zobowiązał Starostę do wydania aktu w terminie 2 miesięcy oraz stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 1 i 2 wyroku). Jednocześnie odstąpiono od wymierzania grzywny przewidzianej w art. 149 § 2 p.p.s.a., a wniosek o zasądzenie sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oddalono (pkt 3 wyroku). Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 15 września sygn. II OSK 1075/20, wybór pomiędzy grzywną a sumą pieniężną powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Cele powyższe realizuje wymierzenie organowi grzywny, jednak sąd może dojść do przekonania, że poza wymiarem represyjnym i prewencyjnym zasadne jest przyznanie stronie rekompensaty za niewłaściwe działanie organu. Nie chodzi tu jednak o rekompensatę wszelkich rzeczywiście poniesionych strat lub utraconych zysków. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. Nałożenie grzywny lub przyznanie sumy pieniężnej byłoby uzasadnione w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność czy przewlekłość, zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 1506/165). Ponadto wskazać należy, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a., ma charakter fakultatywny. Skoro organ I instancji podjął już czynności służące lokalizacji akt niezbędnych do rozpatrzenia sprawy i dowiedział się, gdzie te akta się znajdują, co jak wyżej zaznaczono umożliwi mu załatwienie sprawy – to odpada przesłanka konieczności dodatkowego dyscyplinowania organu. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a (pkt 4 wyroku).