II SAB/Kr 386/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Mariusz Kotulski WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2014 na rozprawie sprawy ze skargi A. F. na bezczynność Wojewody [...] w postępowaniu administracyjnym w sprawie o sygn. akt: [...] postanawia: skargę odrzucić. A.F. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewody w postępowaniu administracyjnym o sygn. [...] o nabycie z mocy prawa wieczystego użytkowania przez A. S.A. Skarżący podniósł, że bezczynność organu polega na wadliwym ustaleniu legitymacji do występowania w niniejszej sprawie po stronie A. S.A. w W. oraz na niewydaniu: "1) postanowienia o: * odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wobec braku wniosku A. S.A., * wszczęciu przedmiotowego postępowania, 2) decyzji o umorzeniu postępowania, wobec braku istnienia po stronie spółki A. S.A. legitymacji procesowej, a to wobec braku wykazania przez tą spółkę braku następstwa prawnego po przedsiębiorstwie państwowym prywatnym przedsiębiorstwie H.Z. Hotel [...] . W uzasadnieniu podał, że Wojewoda prowadzi postępowanie administracyjne z wniosku A. S.A. - osoby trzeciej niebędącej stroną w sprawie, o wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia na rzecz ww. spółki z mocy prawa użytkowania wieczystego na podstawie ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, póz. 464, ze zm.) - na podstawie art. 200 na podstawie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W ww. postępowaniu administracyjnym Wojewoda przed wydaniem decyzji o wszczęciu ww. postępowania w myśl art. 61 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego dokonał badania okoliczności, czy A. S.A. posiada status strony w tym postępowaniu. Jednakże A. S.A. do dnia dzisiejszego nie wykazała w tym postępowaniu swojego następstwa prawnego po prywatnym przedsiębiorstwie H.Z. o nazwie własnej Hotel [...] Z tego powodu Wojewoda winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania administracyjnego w myśl dyspozycji art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, w aktach wyżej wymienionej sprawy brak jest pierwotnego wniosku A. S.A. o wszczęcie postępowania administracyjnego. Z tego powodu nie istniały przyczyny do tego, aby Wojewoda wszczął postępowanie administracyjne, czym naruszył przepis art. 64 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, a w niniejszej sprawie brak jest podstaw do wszczynania tego postępowania z urzędu. Niezależnie od powyższego oczywistym jest, iż Wojewoda winien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w myśl art. 61 a kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewoda pozostaje zatem w stanie bezczynności i nie podejmuje w niniejszej sprawie czynności, które powinien on podjąć zgodnie z art. 61 a oraz art. 105 kodeksu postępowania administracyjnego, co świadczy o jego braku właściwego działania, czym dodatkowo narusza art. 7 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że postępowanie w sprawie wydania decyzji w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami w stosunku do nieruchomości Skarbu Państwa oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] w Z. toczy się z wniosku jednostki organizacyjnej Hotel "[...] t" w Z. , będącej oddziałem Spółki Akcyjnej [...] w W . W złożonym wniosku spółka zwróciła się o wydanie decyzji, w trybie powołanego wyżej przepisu, potwierdzającej nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego rn.in. działki [...] obręb [...] Postępowanie to, z uwagi na toczące się przed Starostą T. postępowanie zwrotowe w stosunku do wyżej wymienionej działki (z wniosku byłych właściciel nieruchomości, których następcą prawnym jest A.F. ) postanowieniem z 8 maja 2008 r. znak: [...] zawieszono. Dodatkowo, postanowieniem z dnia 22 września 2014 r. znak [...] Wojewoda z tych samych przyczyn odmówił podjęcia zawieszonego postępowania po rozpoznaniu wniosku A. S.A. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości ma charakter zagadnienia wstępnego, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, wobec postępowania uwłaszczeniowego (wyrok NSA z 19.10.2010 r. sygn. akt. l OSK 19/10, wyrok NSA z 13.11.2008 r. sygn. akt l OSK 1498/07, wyrok NSA z 10.10.2001 r. sygn. akt. l SA 2394/99). Decyzją z dnia 10 września 2013 r. nr [...] Starosta T. odmówił zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] . Od powyższej decyzji B.J. A.F. i L.C. złożyli odwołanie. Wobec powyższego, w przedmiotowym postępowaniu uwłaszczeniowym nie jest możliwe wydanie decyzji, z uwagi na to, że postępowanie w sprawie zwrotu nie zostało jeszcze zakończone. Organ do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego nie może wydać rozstrzygnięcia w sprawie. Nic jest również zobowiązany do podejmowania czynności wyjaśniających poza wyjątkami wynikającymi z art. 102 k.p.a. Stosownie do art. 103 k.p.a., zawieszenie postępowaniu wstrzymuje bieg terminów przewidzianych w kodeksie. Stosownie do art. 105 ust. 2 k.p.a., organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Przedmiotowe postępowanie ma na celu uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Zatem wycofanie wniosku i umorzenie postępowania uwłaszczeniowego spowodowałoby, że stan prawny nieruchomości nie zostałby uregulowany, a co za tym idzie wystąpiłaby sprzeczność z interesem społecznym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt SA/Ka 2493/95 - LEX nr 28967 i z dnia 2 grudnia 2008 r. sygn. akt l OSK 1735/07 - LEX nr 525960 stwierdził, że procedura administracyjna nie przewiduje miejsca dla decyzji o odmowie umorzenia postępowania, bowiem w razie uznania przez organ administracji publicznej, że przesłanki wymienione w komentowanym przepisie nie zostały spełnione, jest on obowiązany kontynuować postępowanie i rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Zgodnie z art. 200 u.g.n., grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własnością gminy (związku międzygminnego), z wyłączeniem gruntów Państwowego Funduszu Ziemi, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych innych niż Skarb Państwa stały się z tym dniem, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego, a znajdujące się na nich budynki i urządzenia stały się z mocy prawa, przedmiotem ich własności. Przekształcenie to nie narusza praw osób trzecich. Nabycie powyższych praw w stosunku do gruntów Skarbu Państwa stwierdza wojewoda w drodze decyzji. W postępowaniu prowadzonym w trybie cytowanego przepisu należy ustalić, czy nieruchomość w dacie 5 grudnia 1990 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, czy istniejąca w tej dacie państwowa osoba prawna legitymowała się prawem zarządu do niej ustanowionym w formie prawem przewidzianej oraz czy uwłaszczenie nie naruszy praw osób trzecich do tego gruntu. Jego stronami są wnioskodawca, jeżeli postępowanie zostało wszczęte na wniosek, bądź podmiot podlegający uwłaszczeniu lub jego następca prawny, starosta reprezentujący Skarb Państwa - właściwy ze względu na położenie nieruchomości oraz osoby trzecie legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości. W aktach sprawy brak dowodu na spełnienie przez skarżącego wymogu z art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. zażalenie do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 usta z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W szczególności, w myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., póz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), kontrola sądu obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność: 1) organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, 3) postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 4) innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz 4a) pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach. W myśl art. 149 § 1 P.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Kwestię bezczynności w tej sprawie, ale w innym przedziale czasowym, badał już WSA w Krakowie - wyrok z dnia 26 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 67/13. Kwestionowana przez skarżącego bezczynność wskazanych organów administracji publicznej, z uwagi na tę okoliczność "innego czasu", stanowi zatem inną sprawę. W okolicznościach niniejszej sprawy, zagadnieniem pozostającym do rozstrzygnięcia w pierwszej kolejności jest kwestia tego, czy skarżący spełnił wymogi formalne warunkujące skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego, czyli czy skarżący, zgodnie z treścią art. 52 P.p.s.a., wniósł zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zgodnie z treścią art. 52 P.p.s.a. "§ 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. § 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie". Z kolei zgodnie z art. 58 P.p.s.a. " § 1. Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. § 2. Z powodu braku zdolności sądowej jednej ze stron albo zdolności procesowej skarżącego i niedziałania przedstawiciela ustawowego lub braku w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej skarżącym, uniemożliwiającego jego działanie, sąd odrzuci skargę dopiero wówczas, gdy brak nie zostanie uzupełniony. § 3. Sąd odrzuca skargę postanowieniem. Odrzucenie skargi może nastąpić na posiedzeniu niejawnym. § 4. Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1, jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy". W aktach sprawy brak dowodu na spełnienie przez skarżącego wymogu z art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Skoro przedmiotem zaskarżenia jest, jak to określił skarżący bezczynność organu polegająca na wadliwym ustaleniu legitymacji do występowania w niniejszej sprawie po stronie A. S.A. w W. oraz na niewydaniu: "1) postanowienia o: * odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wobec braku wniosku A. SA, * wszczęciu przedmiotowego postępowania, 2) decyzji o umorzeniu postępowania, wobec braku istnienia po stronie spółki A. S.A. legitymacji procesowej, a to wobec braku wykazania przez tą spółkę braku następstwa prawnego po przedsiębiorstwie państwowym prywatnym przedsiębiorstwie H.Z. Hotel [...] " - to w związku z tym, skarżący powinien przed skutecznym wniesieniem skargi skorzystać ze środków, o których stanowi art. 37 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 37 k.p.a. " § 1. Na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. § 2. Organ wymieniony w § 1, uznając zażalenie za uzasadnione, wyznacza dodatkowy termin załatwienia sprawy oraz zarządza wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. Organ stwierdza jednocześnie, czy niezałatwienie sprawy w terminie miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa". W aktach sprawy brak dowodu na spełnienie przez skarżącego wymogu art. 52 § 1 P.p.s.a., tj. zażalenia do organu wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. W sytuacji, w której skarżący nie wniósł zażalenia, o jakim wyżej w odniesieniu do aktów, co do których zarzuca bezczynność - Sąd działając na podstawie art. 58 § 1pkt 6 P.p.s.a. - skargę odrzuca, jak w sentencji postanowienia.