II SAB/Kr 39/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Małgorzata Brachel –Ziaja Sędziowie WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Wojciech Jakimowicz (spr) Protokolant Grażyna Grzesiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi M. B. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice do wydania w terminie 14 dni licząc od dnia zwrotu akt organowi - aktu lub dokonania czynności w postępowaniu wszczętym na wniosek skarżącej w dniu 29 grudnia 2008r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W dniu 29 grudnia 2008 r. M. B. powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej zwróciła się do Urzędu Gminy Niepołomice o wgląd do dokumentacji w całości "poniesionych kosztów przez Gminę Niepołomice na budowę kanalizacji sanitarnej w S." oraz "przeznaczonych środków unijnych na cel budowy kanalizacji wraz z dokumentacją (starania się o środki oraz przyznania środków pieniężnych przez Unię Europejską dla Gminy). W dniu 9 lutego 2009 r. wnioskodawczyni wniosła zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice w sprawie niezałatwienia jej wniosku z dnia 29 grudnia 2008 r. Pismem z dnia 27 lutego 2009 r., [...] (k. 3) Burmistrz Miasta Gminy Niepołomice poinformował M. B., iż żądana dokumentacja zostanie jej udostępniona w dniu 16 marca 2009 r. w godzinach 8.00-16.00. w Referacie Księgowości Finansowej i Planowania Budżetu. Pismo powyższe wnioskodawczyni otrzymała w dniu 12 marca 2009 r. (czwartek). Pismem z dnia 17 marca 2009 r. (k. 7) M. B. wniosła ponownie o udostępnienie żądanej dokumentacji w innym terminie, gdyż w wyznaczonym poprzednio miała zaplanowaną wizytę u lekarza. Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice wyznaczył wnioskodawczyni termin udostępnienia dokumentacji na dzień 4 maja 2009 r. w godzinach pracy urzędu pismem z dnia 30 marca 2009 r. (k. 8). Postanowieniem z dnia 4 maja 2009 r., znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało zażalenie M. B. na bezczynność organu I instancji za nieuzasadnione. W dniu 30 lipca 2009 r. M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice w przedmiocie jej wniosku złożonego na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej o wgląd do całości dokumentacji kosztów budowy kanalizacji sanitarnej w S. wraz z przeznaczonymi na ten cel środkami unijnymi. Skarżąca wniosła o wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowienia nakazującego Burmistrzowi umożliwienie skarżącej bezzwłocznego wglądu do informacji publicznej zgodnie z jej wnioskiem z dnia 29 grudnia 2008 r. oraz o ukaranie Burmistrza Urzędu Miasta i Gminy Niepołomice zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Skarżąca przedstawiła dotychczasowy przebieg sprawy. Wskazała, iż Burmistrz dopiero 3 miesiące po złożeniu przez nią wniosku wyznaczył termin do wglądu do żądanej dokumentacji. Skarżąca podała również, iż w dniu 4 maja 2009 r. stawiła się w Urzędzie Miasta i Gminy Niepołomice celem zapoznania się z dokumentacją dotyczącą kosztów budowy kanalizacji sanitarnej w S. wraz z przeznaczonymi środkami unijnymi, jednakże urzędnicy nie przygotowali całości żądanej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice wniósł o jej oddalenie. Burmistrz podał, iż dwukrotnie wyznaczył M. B. termin do zapoznania się z żądaną dokumentacją. W wyznaczonym terminie, w dniu 4 maja 2009 r., skarżąca stawiła się w urzędzie celem zapoznania się z dokumentacją. Nie udzieliła jednak pracownikom informacji, które dokumenty i w jakiej kolejności mają jej być w tym dniu udostępnione. Organ wskazał, iż skarżąca zdając się w ogóle nie brać pod uwagę zakresu żądanych do udostępnienia informacji skutecznie torpedowała wszelkie kierowane do niej propozycje sukcesywnego przenoszenia żądanych dokumentów z pomieszczenia archiwum do pomieszczenia, w którym zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami, dokumenty miały być jej udostępnione. W rezultacie skarżąca awanturując się zarzuciła organowi, że nie przygotował żadnej dokumentacji. Organ podkreślił, iż wbrew odmiennym twierdzeniom wynikającym z treści skargi - zarówno w dniu 16 marca 2009 r., jak i w dniu 4 maja 2009 r. zapewnił możliwość zadośćuczynienia żądaniom skarżącej. Zadośćuczynienie, o którym mowa (biorąc pod uwagę materialno-techniczny charakter czynności) możliwe było jednak wyłącznie w ramach zgodnego współdziałania z organem, którego to współdziałania skarżąca odmówiła. Organ dodał, że czynności podejmowane w związku z żądaniem skarżącej, stanowiły przedmiot dwóch odrębnych postępowań zażaleniowych, które toczyły się przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...]. Obydwa postępowania zakończone zostały wydaniem postanowień o uznaniu zażaleń za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269)), a kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także podejmowania innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270). Zgodnie z treścią art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Wiążącym Sąd przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice w zakończeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej, nie są natomiast wiążące wnioski zawarte w złożonej skardze. Wniosek skarżącej o ukaranie Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice zgodnie z art. 23 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wykracza poza granice niniejszej sprawy i z tego powodu nie mógł być uwzględniony. Art. 23 cytowanej ustawy zawiera normę z zakresu prawa karnego, która z tego względu nie może być stosowana przez sąd administracyjny. Pismo M. B., które wpłynęło do Urzędu Gminy Niepołomice w dniu 29 grudnia 2008 r. miało charakter wniosku o udzielenie informacji publicznej. Z treści tego pisma wynika bowiem, że M. B. powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej zwróciła się do Urzędu Gminy Niepołomice o wgląd do dokumentacji w całości "poniesionych kosztów przez Gminę Niepołomice na budowę kanalizacji sanitarnej w S." oraz "przeznaczonych środków unijnych na cel budowy kanalizacji wraz z dokumentacją (starania się o środki oraz przyznania środków pieniężnych przez Unię Europejską dla Gminy). Tym samym pismo powyższe zainicjowało postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, co – zgodnie z wolą wnioskodawczyni – miało nastąpić w formie udostępnienia dokumentacji do wglądu. Postępowanie w sprawie dostępu do informacji publicznej zostało uregulowane przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 z późn. zm.). Postępowanie to ma charakter postępowania administracyjnego, które obejmuje zarówno postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej, jak i postępowanie w sprawie odmowy udzielenia takiej informacji. Okoliczność, że tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 cyt. ustawy przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji, do których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16 ust. 1 i 2 cyt. ustawy), nie uprawnia do twierdzenia, że pierwszy etap postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej, tj. do momentu wszczęcia postępowania w sprawie jej odmowy, nie ma charakteru postępowania administracyjnego. W doktrynie wskazuje się zasadnie, że artykuł 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej wprowadza regulację drugiego, obok postępowania w sprawie udostępnienia informacji, postępowania administracyjnego: postępowania w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Jest ono wszczynane z urzędu przez podmiot, który był adresatem wniosku złożonego na podstawie art. 10 ustawy o dostępie do informacji publicznej i stanowi kontynuację postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej (zob.: M. Jaśkowska: Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 59-60, M. Kłaczyński, S. Szuster, Komentarz do art.16 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U.01.112.1198), LEX/el 2003). Postępowanie w sprawie udzielenia informacji publicznej jest zatem postępowaniem administracyjnym, uregulowanym zasadniczo przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, do którego – w określonym zakresie mają również zastosowanie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 14 cytowanej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się. W ocenie Sądu czynności organu administracji publicznej, zwłaszcza te, które podejmowane są w postępowaniach administracyjnych w odpowiedzi na kierowane do organu wnioski i które dotyczą sfery praw i obowiązków obywateli, powinny być dokumentowane przez organ w aktach sprawy w taki sposób, aby możliwa była kontrola ich prawidłowości. Dotyczy to również udostępniana informacji publicznej. Powiadomienie, o jakim mowa w art. 14 ust. 2 cytowanej ustawy, również mieści się w zakresie dokumentacji pozwalającej na ustalenie, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej był rozpatrywany w prawidłowy sposób. Akta niniejszej sprawy nie zawierają żadnej dokumentacji pozwalającej ustalić, jakie czynności podjął organ w dniu 4 maja 2009 r., tj. w terminie wyznaczonym na udostępnienie skarżącej do wglądu żądanej dokumentacji. Stanowisko organu i stanowisko skarżącej są w tej kwestii diametralnie różne, przy tym stanowisku swojemu organ daje wyraz dopiero w odpowiedzi na skargę. W sytuacji, gdy – jak podniesiono w odpowiedzi na skargę – skarżąca przybywając do urzędu w dniu 4 maja 2009 r. nie udzieliła pracownikom informacji, które dokumenty i w jakiej kolejności mają jej być w tym dniu udostępnione, oraz "skutecznie torpedowała" kierowane do niej propozycje sukcesywnego przenoszenia żądanych dokumentów z pomieszczenia archiwum do pomieszczenia, w którym zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami, dokumenty miały być jej udostępnione, należało sporządzić z tych czynności dokumentację odzwierciedlającą ten stan rzeczy, a w sytuacji gdy wobec stanowiska skarżącej informacja publiczna nie mogła być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, należało powiadomić pisemnie wnioskodawczynię o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazać, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie – zważywszy na przedmiot i zakres wniosku złożonego przez skarżącą w dniu 29 grudnia 2008 r. Uchybienia organu w wyżej wskazanym zakresie nie pozwalają przyjąć, że Burmistrz Miasta i Gminy Niepołomice rozstrzygnął sprawę z wniosku o udostępnienie informacji publicznej i z tego względu nie pozostaje w bezczynności. Z akt sprawy nie wynika, że postępowanie to zostało do chwili rozpoznania skargi zakończone w sposób przewidziany w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym należało uwzględnić skargę M. B. i - mając na uwadze treść art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270) - konieczne stało się zobowiązanie przez sąd Burmistrza Miasta i Gminy Niepołomice do wydania w terminie 14 dni aktu administracyjnego lub dokonania czynności w postępowaniu wszczętym na wniosek M. B. z dnia 29 grudnia 2008 r. zgodnie z przepisami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.