II SAB/Kr 39/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S.G na bezczynność Kierownika Zakładu Usług Komunalnych w N. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że Kierownik Zakładu Usług Komunalnych w N. dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny Kierownikowi Zakładu Usług Komunalnych w N. ; IV. w pozostałym zakresie postępowanie umarza; V. zasądza od Kierownika Zakładu Usług Komunalnych w N. na rzecz skarżącego S.G. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. S.G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej przez Kierownika Zakładu Usług Komunalnych w N. . Skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Kierownika Zakładu Usług Komunalnych w N. jako osoby zobowiązanej do udzielenia informacji publicznej do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2) na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr 34, poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wnoszę o orzeczenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. 3) wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. 4) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi S.G. wskazał, że w sprawie miał miejsce następujący przebieg zdarzeń: Dnia 1 lipca 2015 roku skarżący złożył podanie zawierające wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kserokopii dokumentów: 1. dziennych informacji pracowników o wykonywanych pracach w 2015 r., miesiąc maj 2015 roku (wytworzone dokumenty). 2. wszystkich faktur i rachunków dotyczących zakupów dla osadzonych w 2015 r. Do dnia złożenia tej skargi czyli 19 lutego 2016 roku organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Kierownik Zakładu Usług Komunalnych wniósł o oddalenie skargi. Uzasadniając swoje stanowisko podał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż przez bezczynność należy rozumieć sytuację, w której dany podmiot, mimo ciążącego na nim obowiązku, w terminie ustalonym przez obowiązujące przepisy nie podjął jakichkolwiek czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, lecz nie zakończył go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął właściwej czynności. Bezczynność na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, polega na tym, że organ lub inny podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, nie podejmuje takiej czynności, ani nie wydaje decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Natomiast w przypadku, gdy żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej załatwienie sprawy może nastąpić poprzez pisemne poinformowanie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. Dalej stwierdzono, iż organ udzielił skarżącemu odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej w dacie 2 marca 2016 r., a więc już po wpłynięciu skargi na bezczynność, niemniej jednak wniosek skarżącego został załatwiony, co powoduje iż stan bezczynności organu ustał. Na uwzględnienie w okolicznościach przedmiotowej sprawy zasługuje także fakt, iż żądane przez skarżącego dane nie stanowią informacji publicznej (w zakresie dziennych informacji pracowników za 2015 rok) oraz, że organ nie dysponuje fakturami dotyczącymi zatrudniania osadzonych w 2015 r. Dalej podniesiono, że "dzienne informacje pracowników" nie są dokumentami urzędowymi i nie zawierają informacji o charakterze publicznym. W ocenie organu brak podstaw do stwierdzenia, iż bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. W przedmiotowej sprawie niezałatwienie wniosku wynikło wyłącznie z niedopatrzenia organu. Organ wprawdzie nie załatwił wniosku w ustawowym terminie, niemniej jednak w dniu 12 lutego 2016 r. skarżący ponowił wniosek o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej skanów faktur, a wniosek ten został przez organ załatwiony w ustawowym terminie. Powyższe powoduje, iż brak podstaw do uznania, iż zachodzą przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Grzywna jako dodatkowy środek stosowany w sytuacjach rażącego naruszenia prawa, do zmobilizowania organu do załatwienia sprawy, czy podjęcia czynności, które w tym przypadku zostały już przez organ zrealizowane. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Niniejsza sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 poz. 270) - dalej "p.p.s.a." - w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658) sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas gdy organ ten, pomimo istniejącego obowiązku, nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym. Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 2058 z późn. zm.), w art. 13 ust. 1 przewiduje, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Z kolei art. 16 ust. 1 ustawy stanowi, że odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Zgodnie z art. 1 ust. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu tej ustawy i podlega udostępnieniu na określonych w tej ustawie zasadach. Udostępnieniu podlegają informacje wymienione w art. 6, przy czym zaznaczyć należy, że katalog informacji tam wymienionych nie ma charakteru katalogu zamkniętego, lecz stanowi jedynie przykładowe wyliczenie źródeł i rodzajów informacji. Za utrwalony w orzecznictwie uznaje się pogląd, w myśl którego informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt l OSK 123/06). Jednocześnie trzeba przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 lutego 2015 r. sygn. I OSK 430/14 stwierdził: "Pomimo szerokiego chociaż mało precyzyjnego rozumienia pojęcia informacji publicznej, ustawa o dostępie do informacji publicznej nie jest środkiem do wykorzystania w celu wystąpienia z wnioskiem o udzielenie każdej informacji. Zakres przedmiotowy ustawy wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznej, a nie publiczny dostęp do wszystkich informacji". W niniejszej sprawie wnioskiem z dnia 1 lipca 2015 r. powołując się na ustawę o dostępie do informacji publicznej S.G. zażądał od Kierownika Zakładu Usług Komunalnych w N. następujących informacji: ← dzienne informacje pracowników o wykonywanych pracach w maju 2015 r. (wytworzone dokumenty) ← wszystkie faktury i rachunki dotyczące zakupów dla osadzonych. W ocenie Sądu tylko druga z powyższych kwestii ma charakter informacji publicznej. Wniosek w tym punkcie dotyczy bowiem bezpośrednio wydatkowania środków publicznych, którymi dysponuje Kierownik Zakładu Usług Komunalnych. Informacja w zakresie gospodarowania środkami publicznymi co do zasady będzie zawsze informacją publiczną, a to również po myśli art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 885 z późn. zm.), zgodnie z którym "gospodarka środkami publicznymi jest jawna". Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 18 lutego 2014r. sygn. I OSK 2129/13,: "Jeżeli ustawodawca regulujący materię podatkową nie wprowadza zakazu udostępniania określonej informacji, a wręcz przeciwnie - pozwala na upublicznianie informacji dotyczących zwolnień podatkowych, wówczas informacja taka, jeśli nie funkcjonuje w obiegu publicznym w sposób umożliwiający zapoznanie się z nią, winna zostać udostępniona zainteresowanemu na jego wniosek." Natomiast dzienne informacje pracowników o wykonanych pracach w maju 2015 r. nie stanowią informacji publicznej. W tym zakresie Sąd całkowicie podziela stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę. Dokumenty te sporządzane są przez pracowników w celu umożliwienia kierownictwu weryfikacji zrealizowanych przez nich czynności, przy czym nie są to dokumenty wytworzone przez funkcjonariuszy publicznych, ani też ich dotyczące. Są to informacje wytwarzane raczej na potrzeby kontroli efektywności wykonywanych przez pracowników czynności i w zamyśle służą zapewne sprawowaniu nadzoru nad wypełnianiem podstawowego obowiązku pracownika jakim jest obowiązek wykonywania pracy sumiennie i starannie. Nie sposób zatem uznać, że informacją o sprawach publicznych jest informacja pracowników fizycznych i biurowych Zakładu Usług Komunalnych dotycząca ilości czasu pracy poświęconego na wykonanie poszczególnych czynności w ciągu dnia pracy. Załatwienie wniosku skarżącego nastąpiło wiele miesięcy po jego wniesieniu, dopiero po skierowaniu do Kierownika Zakładu Usług Komunalnych kolejnego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 12 lutego 2016 r. oraz po wniesieniu przez S.G. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dnia 19 lutego 2016 r. Odpowiedź na wniosek z dnia 1 lipca 2015 r. została skarżącemu udzielona za pośrednictwem poczty elektronicznej w dniu 2 marca 2016 r. W ocenie Sądu treść tej odpowiedzi jest zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podmiot, do którego skierowano wniosek poinformował, że częściowo nie dotyczy on informacji publicznej, a częściowo udzielił informacji - w zakresie faktur i rachunków dotyczących zakupów dla osadzonych wyjaśniono, że takie faktury i rachunki nie istnieją. O ile w momencie wnoszenia skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie był załatwiony, a Dyrektor Zakładu Usług Komunalnych w N. pozostawał w bezczynności, to w dacie wyrokowania w niniejszej sprawie stan bezczynności już nie istniał, ponieważ ustał w dniu 2 marca 2016 r. Z tych względów w pkt I wyroku stwierdzono, że Kierownik Zakładu Usług Komunalnych w N. dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej, natomiast w pkt IV wyroku umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności. Podstawą prawną umorzenia postępowania jest art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe także z innych przyczyn niż cofnięcie skargi lub śmierć strony. W razie stwierdzenia stanu bezczynności art. 149 § 2 p.p.s.a. nakazuje Sądowi dokonać oceny, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażąco naruszającej prawo. Wprawdzie opóźnienie w udzieleniu odpowiedzi na wniosek trwało ponad 7 miesięcy, jednakże wynikało to wyłącznie z niedopatrzenia organu. Po wniesieniu za pośrednictwem organu skargi na bezczynność odpowiedź została udzielona w ciągu 12 dni. Sąd miał także na względzie tę okoliczność, że ostatecznie z odpowiedzi wynika, że wydatki na rzecz osadzonych w ogóle nie były dokonywane, a zatem przyczyną zwłoki w udzieleniu informacji publicznej nie była chęć utrudnienia dostępu do informacji o kwotach wydatkowanych z majątku publicznego. Z tych samych względów oddalono wniosek o wymierzenie grzywny. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł, którą wniósł od tytułem wpisu od skargi.