II SAB/Kr 39/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Starosty Limanowskiego w przedmiocie wydania decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę znak sprawy BA.OZ.6740.2.28.2022 I. zobowiązuje Starostę Limanowskiego do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Starosta Limanowski dopuścił się bezczynności w sprawie znak BA.OZ.6740.2.28.2022 III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; IV. zasądza od Starosty Limanowskiego na rzecz skarżącego K. S. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. K. S. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Starosty Limanowskiego w sprawie dot. samowoli budowlanej na działce nr [...] w K. M. . W uzasadnieniu skarżący domaga się działania organu, albowiem samowolnie wzniesiony budynek jest wykorzystywany jako garaż i magazyn na wyroby drzewne, co stwarza zagrożenie pożarowe. Ponadto brak zachowania odpowiedniej odległości od granicy działki skarżącego powoduje zsuwanie się śniegu z dachu budynku na jego nieruchomość. Starosta Limanowski wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi. W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia 24 kwietnia 2024 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził nieważność decyzji Starosty Limanowskiego z dnia 25 kwietnia 2022 r. udzielającej pozwolenia na budowę wiaty na działce nr [...] w K. M. . W następstwie powyższego rozstrzygnięcia, wszczęte zostało postępowanie, w toku którego postanowieniem z dnia 30 maja 2025 r. na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego w terminie do 27 sierpnia 2025r. Postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2025 r. wyznaczono nowy termin – do dnia 28 listopada 2025 r. Następnie termin ten został ponownie przedłużony do dnia 30 stycznia 2026 r. W dniu 8 stycznia 2026 r. skarżący wniósł ponaglenie, jednak zostało ono pozostawione bez rozpoznania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ poinformował, że do dnia sporządzenia niniejszego pisma stan faktyczny sprawy nie uległ zmianie, gdyż inwestor nadal nie uzupełnił złożonej dokumentacji projektowej. Termin określony w ww. postanowieniach nie upłynął, a organ zobligowany jest do oczekiwania na odpowiedź inwestora do dnia 30 stycznia 2026 r. i dopiero po bezskutecznym upływie tego terminu podejmie dalsze kroki procesowe. Organ ocenił, że sprawa jest skomplikowana i wymaga sporządzenia nowych stosownych dokumentów, których opracowanie nie jest możliwe w krótkim czasie. Organ przychylił się do wniosków inwestora o przedłużenie terminu na uzupełnienie złożonej dokumentacji projektowej, gdyż zawierały one stosowne uzasadnienia, oparte właśnie na konieczności sporządzenia odpowiednich dokumentów. Organ wydłużył termin kierując się zasadami postępowania, w tym zasadą zaufania do władzy publicznej, zasadą proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. - p.p.s.a.). Zgodnie z ww. przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania istotne jest zatem zainicjowanie toku zaskarżenia przewidzianego w art. 37 k.p.a., tj. wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia. Sąd stwierdza, że strona skarżąca spełniła warunek formalny skargi wynikający z powołanego wyżej art. 53 § 2b p.p.s.a. , wniosła bowiem ponaglenie w piśmie z dnia 29 kwietnia 2025 r. tj. przed wniesieniem skargi datowanej na dzień 15 lipca 2025 r., a nadanej za pośrednictwem operatora pocztowego dnia 25 lipca 2025 r. W związku z tym stwierdzić należy, iż strona skarżąca skutecznie wniosła skargę, co pozwala poddać ją merytorycznej ocenie. Przesądzenie kwestii wyczerpania przez skarżących trybu przedsądowego stanowi podstawę do zbadania zasadności zarzutów merytorycznych skargi. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie zarzucono organowi bezczynność. W związku z tym należy przypomnieć, że definicja legalna bezczynności wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., stanowi, że stan ten zachodzi, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Upływ ustawowego bądź wyznaczonego terminu będzie z kolei oznaczał powstanie stanu bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Stan ten może powstać zarówno wskutek niepodjęcia jakichkolwiek działań przez organ, jak i wówczas, gdy w postępowaniu były przez organ podejmowane czynności. "Z bezczynnością mamy do czynienia również wówczas, gdy organ co prawda podejmuje jakąś aktywność związaną z rozpoznaniem wniosku o udostępnienie informacji publicznej, jednak jest ona wadliwa i nie odpowiada nałożonym przepisami prawa obowiązkom, na przykład rozstrzygnięcie następuje w niewłaściwej formie" (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 12 lutego 2026 r., sygn. akt II SAB/Sz 133/25). "W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy sąd administracyjny rozstrzyga więc, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo - mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa - nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a." (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2026 r. sygn. akt II GSK 2097/25). Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, że zarzuty skargi są zasadne, a organ pozostaje w bezczynności. Jak wynika z akt sprawy, pierwotny termin zakreślony do przedłożenia przez inwestora projektu umożliwiającego dalsze procedowanie sprawy upływał w dniu 27 sierpnia 2025 r. Do tego bowiem dnia inwestor był zobowiązany do uzupełnienia dokumentacji projektowej, zgodnie z postanowieniem organu z dnia 30 maja 2025 r. Następnie termin był przedłużany dwukrotnie – do 28 listopada 2025 r., a następnie do 30 stycznia 2026 r. W opinii Sądu, o ile przychylenie się do pierwszego wniosku o wydłużenie terminu miało swoje uzasadnienie, o tyle drugie postanowienie w tym przedmiocie nie miało już racjonalnych podstaw. Przygotowanie odpowiedniej dokumentacji projektowej może być czasochłonne i z różnych, niezależnych od projektanta i inwestora przyczyn może wymagać dłuższego czasu niż ten pierwotnie wyznaczony przez organ. Zdaniem jednak Sądu okres 4 miesięcy co do zasady powinien być w tym zakresie wystarczający, tym bardziej, że przedmiotem projektu jest wiata. Ponadto choć we wniosku o wydłużenie terminu z dnia 27 listopada 2025 r. (k.187) inwestor powołał się na stopień skomplikowania sprawy oraz konieczność sporządzenia ekspertyzy rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, to w opinii Sądu pozostała motywacja, która mogła mieć przeważający charakter, była inna. Otóż w uzasadnieniu wskazano na trwające prace legislacyjne, mające na celu uregulowanie definicji wiaty, co ma decydujące znaczenie dla kwalifikacji spornego obiektu budowlanego. Spodziewana nowelizacja przepisów nie powinna natomiast skutecznie wstrzymywać postępowania administracyjnego, dlatego postanowienie aprobujące tak umotywowany wniosek i przedłużające postępowanie o kolejne miesiące – było w opinii Sądu wadliwe. Choć w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego uprawniono organ do samodzielnego wyznaczenia terminu na usunięcie nieprawidłowości projektowych, to samodzielności tej nie można utożsamiać z dowolnością, lecz – jak sam wskazał organ w wydanym postanowieniu – właściwym jest dostosowanie terminu wykonania obowiązku do obiektywnych możliwości jego wykonania, a nie do spodziewanej korzystnej zmiany legislacyjnej. W tej sytuacji nie można uznać, że doszło do skutecznego przedłużenia terminu wykonania obowiązku na podstawie postanowienia z dnia 27 listopada 2025 r., a zatem ostateczny termin wynikał z wcześniejszego postanowienia z dnia 27 sierpnia 2025 r. i upłynął bezskutecznie w dniu 28 listopada 2025 r. Wobec tego, że do dnia 28 listopada 2025 r. inwestor nie wykonał nałożonych na niego obowiązków i nie usunął nieprawidłowości projektowych, do czego był wcześniej wzywany, a organ nie podjął w związku z tym prawidłowych kroków procesowych, zasadny jest zarzut, że pozostawał w bezczynności, o czym orzeczono w pkt II wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., zobowiązując organ na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu wyroku (pkt I wyroku). Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi natomiast posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, w związku z tym dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków (por. np. wyrok NSA z 26 marca 2024 r., III OSK 659/23). W orzecznictwie sądowym stan rażącej przewlekłości odnosi się do wadliwości obciążającej postępowanie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., II OSK 2024/21). Orzeczenie o rażącej, czyli kwalifikowanej postaci przewlekłości jest zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Mając na uwadze przedstawiony wyżej całokształt okoliczności niniejszej sprawy, taki przypadek, zdaniem Sądu, nie wystąpił. Organ prowadzi postępowanie. Błąd organu polegał na dwukrotnym nieuzasadnionym przychyleniu się do wniosku inwestora o wydłużenie terminu przedłożenia dokumentacji projektowej, nie uzasadnia jednak twierdzenia, iż organ celowo unika wydania rozstrzygnięcia w sprawie i lekceważy prawa skarżącego jako strony. Z tych też przyczyn Sąd orzekł, że organ dopuścił się bezczynności , która miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt III sentencji wyroku). O kosztach (pkt IV sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.