II SAB/Kr 393/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w przedmiocie samowolnej zmiany przeznaczenia lokalu I. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania do wydania aktu administracyjnego; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego M. K. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 7 października 2014 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga M.K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. polegająca na niezakończeniu sprawy znak: [...] w przedmiocie samowolnej zmiany przeznaczenia lokalu w ustawowym terminie. Skarżący domagał się zobowiązania organu do wydania decyzji w terminie określonym przez sąd, stwierdzenia, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasądzenia kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że po uchyleniu decyzją z 8 maja 2012 r. przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wydanej w dniu 15 września 2011 r. i przekazaniu organowi sprawy do ponownego rozpoznania organ pozostaje bezczynny w sprawie. Skarżący nadmienił, że przed wniesieniem skargi do sądu wniósł w piśmie z 28 lutego 2014 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Do dnia złożenia skargi nie otrzymał w tej sprawie żadnej odpowiedzi. Do skargi dołączył ww. zażalenie wraz z dowodem nadania listu poleconego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wniósł o oddalenie skargi. Organ przedstawił przebieg postępowania w tej sprawie i wskazał, że w dniu 5 listopada 2014 r. zakończył postępowanie wydając decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr[...] na lokal użytkowy zlokalizowany na parterze budynku przy al. [...] w K. Analiza przedłożonych akt administracyjnych wskazuje, że organ podjął następujące czynności w sprawie: W dniu 22 listopada 2007 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wpłynęło pismo M.K. który wskazał, że w kamienicy przy al.[...] , bezpośrednio pod jego mieszkaniem otworzono Studio Tańca i Fitness "[...] ". Po rozpoczęciu działalności okazało się, że nie zostały wykonane prace zmniejszające uciążliwość muzyki i kilkunastu skaczących osób. Prowadzący działalność gospodarczą poinformował go, że skoro kiedyś była tam sala gimnastyczna, to nie musi się starać o pozwolenie na prowadzenie lekcji tańca w budynku mieszkalnym, ani przeprowadzać prac adaptacyjnych. Niskie dźwięki o dużym natężeniu powodują, że podłoga i ściany drżą, co rodzi obawę że długotrwałe wibracje nie zaszkodzą konstrukcji budynku. M.K. domagał się zatem sprawdzenia czy prace wykonane przy adaptacji pomieszczeń pod Studio Tańca i Fitness "[...] " są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z ustawą Prawo Budowlane. Wniósł o powiadomienie go o podjętych działaniach. W dniu 9 lutego 2009 r. M.K. złożył kolejne pismo do organu nadzoru w którym wniósł o "skontrolowanie i podjęcie interwencji w sprawie ww. szkoły tańca" oraz "kontrolę i podjęcie działań zmierzających do doprowadzenia obecnego stanu do stanu zgodnego z prawem (art. 71a ustawy Prawo budowlane) nie tylko w lokalu mieszkalnym nr [...], ale we wszystkich lokalach należących do A. i R.M. , a zajętych pod działalność pod nazwą Studio Tańca i Fitness "[...]". W piśmie z 14 kwietnia 2009 r. M.K. wniósł zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K . na nierozpoznanie sprawy terminie. W dniu 5 maja 2009 r. do PINB wpłynęło pismo WINB wzywające do przesłania wyjaśnień i akt sprawy. W dniu 8 maja 2009 r. PINB wezwał strony do wzięcia udziału w kontroli w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokali zlokalizowanych w piwnicach, na parterze i piętrze budynku przy ul. al. [...] w K. wyznaczonej na dzień 4 czerwca 2009 r. W dniu 4 czerwca 2009 r. zostały przeprowadzone oględziny. Postanowieniem z 29 maja 2009 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał zażalenie M.K. za uzasadnione i wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin załatwienia sprawy do 28 sierpnia 2009 r. W dniu 17 lipca 2009 r. J.G. – właściciel lokalu nr [...] przedłożyła do akt sprawy dokumenty związane ze stanem prawnym lokalu. W dniu 16 września 2009 r. organ wyznaczył kolejny termin oględzin na dzień 8 października 2009 r. W dniu 8 października 2009 r. oględziny nie odbyły się, gdyż jak wskazano w protokole żadna ze stron, mimo prawidłowego zawiadomienia, nie stanowiła się na miejscu. Wobec powyższego w dniu 4 listopada 2009 r. organ ponownie zawiadomił strony o planowanym na dzień 1 grudnia 2009 r. terminie oględzin W dniu 1 grudnia 2009 r. przeprowadzono kolejne oględziny obiektu. W piśmie z 8 stycznia 2010 r. organ zawiadomił strony w trybie art. 61 ust. 4 kpa o prowadzonym na wniosek strony postępowaniu w sprawie "samowolnej zmiany przeznaczenia lokali nr [...] i nr [...] oraz piwnic zajmowanych pod działalność Studia tańca i Fitness "[...]" w budynku przy al. [...] w K". Postanowieniem z 11 stycznia 2010 r. PINB w K. wstrzymał użytkowanie lokalu mieszkalnego nr [...] zlokalizowanego na parterze budynku przy ul. [...] w K. w związku ze zmianą sposobu jego użytkowania i nałożył na inwestora i właściciela – J.G. obowiązek przedłożenia w terminie do 26 lutego 210 r. wyszczególnionych w postanowieniu dokumentów. W piśmie z 31 grudnia 2009 r. (data wpływu do organu - 7 stycznia 2010 r.) do organu zwrócił się Prokurator Prokuratury Rejonowej z prośbą o wypożyczenie akt sprawy. W dniu 12 stycznia 2010 r. akta sprawy zostały wypożyczone do prokuratury. Akta zostały zwrócone w dniu 25 stycznia 2010 r. W piśmie z dnia 22 lutego 2010 r. inwestor J.G. wniosła o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów do 30 czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z 11 marca 2010 r. zmienił postanowienie z dnia 11 stycznia 2010 r. w ten sposób, że termin dostarczenia żądanych dokumentów wyznaczył do 30 czerwca 2010 r. W dniu 16 marca 2010 r. organ przeprowadził czynności kontrolne celem sprawdzenia, czy inwestor zastosował się do obowiązku wstrzymania użytkowania lokalu. W ich wyniku stwierdził, że lokal nie jest użytkowany. W piśmie z 29 czerwca 2010 r. inwestor J.G. wniosła o przedłużenie terminu do złożenia dokumentów do 31 grudnia 2010 r. Uwzględniając powyższy wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z 10 września 2010 r. zmienił termin dostarczenia żądanych dokumentów do 31 grudnia 2010 r. Ponadto w piśmie z 21 września 2010 r. organ wezwał inwestora do potwierdzenia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal użytkowy oraz innych dokumentów potwierdzających podjęte do tej pory czynności, wyznaczając jednocześnie termin wykonania tego obowiązku do 11 października 2010 r. W piśmie z 21 września 2010 r. organ zwrócił się również do Urzędu Miasta K. o udzielenie informacji, czy prowadzi on postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany użytkowania ww. lokalu. W dniu 19 października 2010 r. do organu wpłynęła odpowiedź z Urzędu Miasta K. w którym poinformowano, że jedyne prowadzone postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla "nadbudowy parterowej oficyny na cele mieszkalne na działce nr [...] obr.[...] al. [...] Zawiadomieniem z 7 lutego 2011 r. organ powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami w trybie art. 10 § 1 kpa. W piśmie z 20 kwietnia 2011 r. organ wezwał inwestora do złożenia informacji dotyczącej daty dokonania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu [...] w terminie do 16 maja 2011 r. W dniu 11 maja 2011 r. do organu wpłynęło pismo strony – M.K. , w którym wskazał, że żądał wszczęcia postępowania w stosunku do A.M. prowadzącej Studio Tańca i Fitness w przedmiocie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokali nr [...] i nr [...] oraz piwnic zajmowanych pod ww. działalność. W związku z faktem, że wydane postanowienia dotyczą jedynie lokalu nr [...] wniósł o wyłączenie ze sprawy i wydanie decyzji co do samowolnej zmiany przeznaczenia lokalu nr [...] i piwnic przez A.M. . Podkreślił przy tym, że właścicielem lokalu nr [...] jest inna osoba, co dodatkowo uzasadnia rozłączenie spraw. W piśmie z 8 lipca 2011 r. organ ponownie bezskutecznie wezwał inwestora działającego w sprawie przez pełnomocnika do złożenia pisemnej informacji na temat daty samowolnej zmiany użytkowania lokalu [...] w terminie do 1 sierpnia 2011 r. Zawiadomieniem z 16 sierpnia 2011 r. organ po raz kolejny zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Decyzją z 15 września 2011 r. organ nakazał J.G. - właścicielowi lokalu mieszkalnego[...] zlokalizowanego na parterze w budynku przy al. [...] w K. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu na lokal mieszkalny. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 8 maja 2011 r. uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ wskazał, że toczy się ono z urzędu, a nie na wniosek strony. Zarzucił, że organ nie poczynił wystarczających ustaleń w przedmiocie zmiany użytkowania lokali [...] i [...]. Akta sprawy zostały zwrócone do organu I instancji w dniu 9 sierpnia 2013 r. W dniu 7 lutego 2014 r. sporządzony został protokół zapoznania się z aktami sprawy przez strony postępowania – M.K. i P.K. . Do akt sprawy dołączono następnie wyrys i wypis z rejestru gruntów oraz treści księgi wieczystych dla poszczególnych lokalu w budynku przy al. [...] w K. z 9 października 2014 r. Na podstawie powyższych dokumentów nie można ustalić kiedy zostały włączone do akt sprawy. Zawiadomieniem z 10 października 2014 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Następnie decyzją z 5 listopada 2014 r. PINB w K. umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr [...] na lokal użytkowy zlokalizowany na parterze budynku przy al. [...] w K. , uznając, że postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postępowanie zostało umorzone, albowiem okazało się, że w lokalu M-1 wykonano roboty budowlane, które uzasadniają wszczęcie postępowania z trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał również, że w odniesieniu do lokali nr [...] i [...] które również były przedmiotem prowadzonych czynności wyjaśniających wszczęto odrębne postępowanie mające na celu zbadanie legalności sposobu ich użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje: Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm. – dalej powoływana jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4a zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast stosownie do art. 161 § 1 P.p.s.a. ustawy sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-2 tego przepisu lub gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe – pkt 3. Bezprzedmiotowość postępowania zachodzi, jeżeli po wniesieniu skargi zaistnieją okoliczności powodujące niedopuszczalność merytorycznego rozpoznania sprawy. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe niewątpliwie w przypadku wydania przez organ administracji aktu lub interpretacji bądź też dokonania czynności po wniesieniu skargi na bezczynność organu, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeśli przekroczony został przez organ termin przewidziany do jej dokonania. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujący jest bowiem stan z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności do tego momentu, czyni postępowanie w sprawie bezczynności bezprzedmiotowym (vide: uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08 ). Przedstawione wyżej sposoby rozstrzygnięć w sprawie ze skargi na bezczynność są uwarunkowane specyfiką postępowania z tej skargi, w którym - odmiennie niż w postępowaniu ze skargi na działanie organu - sąd uwzględnia stan faktyczny z daty wyrokowania. Postępowanie przed sądem podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe. Przedmiotem wniesionej w niniejszej sprawie skargi była bezczynność Powiatowego inspektora Nadzoru Budowlanego w K. polegająca na niezakończeniu sprawy w przedmiocie samowolnej zmiany przeznaczenia lokalu w budynku przy ul. [...] w K. wszczętej z urzędu z inicjatywy M.K. , który w piśmie z 3 02. 2009 r. (data nadania pisma do organu) wnosił o skontrolowanie i podjęcie interwencji w sprawie ww. "szkoły tańca" oraz "kontrolę i podjęcie działań zmierzających do doprowadzenia obecnego stanu do stanu zgodnego z prawem (art. 71a ustawy Prawo budowlane) nie tylko w lokalu mieszkalnym nr 1, ale we wszystkich lokalach należących do A. i R.M. , a zajętych pod działalność pod nazwą Studio Tańca i Fitness [...]". Jak to wskazano w pierwszej części uzasadnienia w sprawie prowadzonej przez PINB w K. od 2009 r. wydano ww. postanowienia i decyzje, w tym decyzję PINB w K. z 15 września 2011 r., w której organ nakazał właścicielce lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w K. - J.G. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania lokalu na lokal mieszkalny. Powyższa decyzja została w dniu 8 maja 2011 r. uchylona decyzją WINB w K. i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy organ odwoławczy zwrócił akta sprawy do organu I instancji w dniu 9 sierpnia 2013 r. Od tego czasu pierwsza czynnością dokonaną przez PINB w K. było sporządzenie w dniu 7 lutego 2014 r. protokołu na okoliczność przyjęcia M.K. i P.K. , którzy przeglądali akta sprawy i sporządzili kserokopie części akt sprawy. W dniu 7 października 2014 r. Skarżący wniósł do tut. Sądu skargę na bezczynność PINB w K. poprzedzoną złożeniem zażalenie na bezczynność organu I instancji w dniu 28 lutego 2014r., czym skarżący wyczerpał tryb z art. 37 kpa w zwz. z art. 52 p.p.s.a. Po wniesieniu przedmiotowej skargi do akt sprawy dołączono wyrys i wypis z rejestru gruntów oraz treści księgi wieczystych dla poszczególnych lokali w budynku przy al. [...] w K. z dnia 9. 10. 2014 r., a w dniu 10 października 2014 r. organ zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Powiatowy Inspektor nadzoru Budowlanego w K. decyzją z 5 listopada 2014 r. umorzył postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego nr[...] na lokal użytkowy zlokalizowany na parterze budynku przy al.[...]a w K. Mając na uwadze powyższe należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi bezczynność PINB w K. – Powiat Grodzki albowiem wydając ww. decyzję z 5 listopada 2014 r. zakończył postępowanie prowadzone przed organem I instancji. W ten sposób została wyeliminowana bezczynność organu (a tym samym przedmiot skargi na bezczynność), a postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe. W tym miejscu wskazać trzeba, że zakres przedmiotowy kognicji sądu w postępowaniu ze skargi na bezczynność jest ograniczony. Sąd nie obejmuje kontrolą merytorycznej zawartości wydanej decyzji. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że postępowanie w sprawie bezczynności PINB w K. - Powiat Grodzki stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd uznał jednocześnie, że zaistniała w sprawie bezczynność miała cechy rażącego naruszenia prawa. Za rażące naruszenie prawa można uznać, w ocenie Sądu, długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu. W niniejszym postępowaniu organ po zwrocie akt przedmiotowej w dniu 9 sierpnia 2013 r. – rozpatrzył sprawę, wydając decyzje dopiero w dniu 5 listopada 2014 r. Należy podkreślić, że zgodnie z treścią z art. 35 § 1 organy administracji publicznej są zobowiązane załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki a zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postepowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później nie później niż w ciągu miesiąca , a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy. Jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy organ wielokrotnie przekroczył ten termin i w ocenie Sadu nie miał po temu żadnego powodu. Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 149, art. 161 § 1 pkt 3 i art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.