II SAB/Kr 398/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Magda Froncisz SNSA Anna Szkodzińska po rozpoznaniu w dniu 29 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z. L. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. I. przyznaje od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz Z. L. sumę pieniężną w wysokości 5000 zł (pięć tysięcy) II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 27 sierpnia 2018 r. Z. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w zakresie nierozpoznania zażalenia na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. z dnia 17 lutego 2017 r. sygn. akt [...] Skarżąca wniosła o: 1) zobowiązanie organu do wydania w terminie 7 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku rozstrzygnięcia w przedmiocie zażalenia na postanowienie PINB w N. z dnia 17 lutego 2017 r., 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności 3) stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa 4) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że postanowieniem z dnia 17 lutego 2017 r. PINB w N. wstrzymał prowadzenie robót budowalnych w rozbudowanym budynku mieszkalno – usługowym, w którym funkcjonuje zakład piekarniczno – ciastkarski o skrzydło zachodnie wraz z jego przebudową i adaptacją piętra oraz piwnicy na zakład piekarniczo – ciastkarski zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...], [...] (w tym komunikacja w obrębie klatki schodowej w budynku sąsiednim usytuowanym na działce nr [...]) położonych w N. przy ul. [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł inwestor oraz skarżąca. PINB przekazał zażalenia wraz z aktami sprawy MWINB w K.. Zażalenie skarżącej i inwestora wpłynęło do MWINB w K. w dniu 9 marca 2017 r. Mimo powyższego na dzień wniesienia skargi organ nie rozpoznał zażalenia skarżącej. Skarżąca wniosła do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zażalenie na niezałatwienie sprawy przez MWINB w terminie określonym w art. 35 k.p.a. W dalszej części skargi wskazano, że w niniejszej sprawie bez wątpienia organ pozostaje w bezczynności. Co więcej po wystosowaniu przez skarżącą zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie MWINB pismem z dnia 20 sierpnia 2018 r. poinformował o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy tj. 30 września 2018 r. Jak powody wskazano dużą ilość postępowań. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że w dniu 26 września 2018 r. wydano postanowienie nr [...], którym uchylono zaskarżone postanowienie PINB w N. z dnia 17 lutego 2017 r. i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie organ wyjaśnił, że opóźnienie w rozpatrzeniu sprawy wynikło z bardzo dużej ilości postepowań administracyjnych prowadzonych przez MWINB na koniec roku 2017. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. II SAB/Kr 168/18: I. umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania MWINB w K. do rozpoznania zażalenia Skarżącej na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. (dalej "PINB") z dnia 17 lutego 2017 r.; II. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. oddalił skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądził od MWINB na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania. Z. L. zaskarżyła skargą kasacyjną pkt III wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2019 r., sygn. II OSK 1201/19 uchylił wyrok Sądu I instancji w punkcie III i w tym zakresie przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania; a także zasądził koszty postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a.". W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na podstawie tego przepisu Sąd rozpoznał sprawę bez wyznaczania rozprawy. Przede wszystkim należy zauważyć, że rozstrzygający niniejszą sprawę wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. II SAB/Kr 168/18 został zaskarżony tylko w zakresie jego punktu III, obejmującego orzeczenie o przyznaniu skarżącej sumy pieniężnej i tylko w tym zakresie został przez Naczelny Sąd Administracyjny uchylony, a sprawa przekazana WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. W pozostałym zakresie wyrok ten uzyskał walor prawomocności. Zgodnie z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku sygn. II OSK 1201/19 wskazał: "Skarga kasacyjna jest zasadna. Sąd nie wyjaśnił bowiem w żaden sposób podstaw swojej decyzji w zakresie oddalenia skargi w części dotyczącej wniosku Skarżącej kasacyjnie o przyznanie sumy pieniężnej. W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że nie można się zgodzić z twierdzeniem Sądu I instancji, że wniosek Skarżącej kasacyjnie o przyznanie sumy pieniężnej nie zawiera uzasadnienia. Skarżąca kasacyjnie wskazała bowiem, dlaczego opieszałość organu była dla niej uciążliwa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego argumentacja przywołana w tym zakresie w skardze jest szeroka i przekonująca. Skarżąca kasacyjnie wskazała na konkretne uciążliwości związane z korzystaniem z jej nieruchomości oraz powiązała te uciążliwości z bezczynnością organu. Sąd I instancji zaś w ogóle nie odniósł się do tych okoliczności. Sąd wskazał, że aktywność sądu w zakresie przyznania sumy pieniężnej jest uwarunkowana wskazaną argumentacją, pomijając całkowicie fakt zawarcia takiej argumentacji w skardze na bezczynność. Powyższe uchybienie miało przy tym niewątpliwie istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w oczywisty sposób warunkuje prawidłowość podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w zakresie przyznania sumy pieniężnej. Sąd I instancji ograniczył się do przytoczenia wyroku NSA z dnia 10 stycznia 2018 r., II OSK 2292/17. Zgodnie z tym orzeczeniem, to że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę. Ponadto ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł. A skoro tak, to strona powinna taką stratę konkretnie wykazać. Sąd I instancji nie odniósł jednak treści tego wyroku do stanu faktycznego sprawy. Lektura akt sprawy w żadnym stopniu nie pozwala na konkluzję, że Skarżąca kasacyjnie nie wykazała jakiegokolwiek uszczerbku majątkowego będącego skutkiem bezczynność organu. Do takiego zaś wniosku doszedł Sąd I instancji, co oparte zostało na niesłusznym pominięciu istotnej części argumentacji skargi na bezczynność. Błędne jest również stanowisko Sądu I instancji, że fakt załatwienia sprawy nie czyni bezprzedmiotowym rozstrzygnięcia w zakresie przyznania sumy pieniężnej. Nie sposób bowiem uznać, aby skutki bezczynności organu ustawały wraz z wydaniem przez organ rozstrzygnięcia w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że umożliwienie Sądowi przyznania skarżącemu od organu określonej sumy pieniężnej stanowi dodatkowe wzmocnienie ochrony interesów skarżącego. Środek ten ma szczególny charakter, ponieważ pełni nie tylko funkcję prewencyjno-represyjną, ale przede wszystkim funkcję kompensacyjną. Przyznanie stronie sumy pieniężnej pozostaje bez wpływu na przysługujące jej od organu odszkodowanie. Za każdym razem, gdy skarżący żąda przyznania mu od organu określonej sumy pieniężnej, Sąd ma obowiązek rozstrzygnąć o zasadności tego żądania a w motywach zawartych w uzasadnieniu wyroku wyjaśnić, czym kierował się orzekając w tym zakresie, tj. dlaczego uznał przyznanie tej sumy za zasadne bądź niezasadne i jeśli przyznał ją - dlaczego w takiej a nie innej wysokości (zob. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1201/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dostępny w CBOSA). Przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 2156/17, dostępny w CBOSA)". Stosownie do treści art. 190 p.p.s.a. "Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny." Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowo-administracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy. (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 2 października 2015 r. sygn. II OSK 47/14 oraz z dnia 15 maja 2015 r. sygn. II FSK 730/15). Tym samym Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Przede wszystkim "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic, w jakich Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę i w jakich wydał orzeczenie. Tak więc rozpoznając sprawę powtórnie, sąd pierwszej instancji musi interpretować i stosować art. 134 § 1 p.p.s.a. przy uwzględnieniu postanowień zawartych w art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 p.p.s.a. (Tarno, Jan Paweł. Art. 190. W: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. V. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, 2011.) Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Według tego przepisu, grzywnę wymierza się do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2018 r. (M. P. z 2019 r. poz. 154), wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit.a ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1270 z późn. zm.), przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2018r. wyniosło 4585,03 zł. Oznacza to, że górna granica kwoty, jaką sąd może przyznać w niniejszej sprawie tytułem sumy pieniężnej, wynosi obecnie 45 850,30 zł. Przyznawana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. suma pieniężna nie zastępuje zadośćuczynienia za krzywdę wynikającą z naruszenia dóbr osobistych, lecz stanowi swego rodzaju zryczałtowaną rekompensatę przyznawaną stronie przez sąd administracyjny za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Przyznanie tej sumy powinno być uzależnione od czasu trwania postępowania, rodzaju sprawy i jej znaczenia dla skarżącego oraz ewentualnego zachowania skarżącego jeżeli przyczynił się on do wydłużenia postępowania. Zdaniem Sądu za odpowiednią do całokształtu okoliczności sprawy, należy uznać grzywnę w wysokości 5000,00 zł (pięć tysięcy). Orzekając w ten sposób Sąd miał na względzie następujące okoliczności. Po pierwsze wskazać należy, że zażalenia na postanowienie PINB, które wpłynęły w dniu 9 marca 2017 r. do Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, powinny były być rozpoznane po myśli art. 35 § 3 Kpa w terminie miesiąca, tymczasem zostały rozpoznane po upływie 18 miesięcy tj. 26 września 2018 r. Bezczynność organu trwała zatem siedemnaście miesięcy i już sam w sobie tak długi okres oczekiwania na rozpoznanie środka odwoławczego był uciążliwy dla skarżącej, która oczekuje na pilne rozstrzygnięcie istotnej dla niej sprawy. Po wtóre jednak wskazać również należy na szerszy kontekst tej sprawy. Postępowanie legalizacyjne jako całość, toczy się przed organami nadzoru budowlanego od 2007 r. tj. już 12 lat, a dotyczy samowoli budowlanej zrealizowanej najprawdopodobniej w latach 2001 do 2004, na nieruchomości graniczącej bezpośrednio z nieruchomością skarżącej. W budynku objętym postępowaniem prowadzona jest działalność gospodarcza w postaci zakładu piekarniczo – cukierniczego połączonego ze sklepem: piekarnią i cukiernią. Jak twierdzi skarżąca, korytarz i klatka schodowa należąca do Skarżącej jest wykorzystywana bez jej zgody jako ciąg komunikacyjny pomiędzy poszczególnymi częściami zakładu; korytarz i klatka są przez to niszczone, a mir domowy skarżącej jest zakłócany hałasami i uciążliwymi odorami. Rację ma zatem skarżąca, że gdyby organ rozpoznał zażalenia w terminie prawem przewidzianym, to postępowanie w przedmiocie samowoli budowlanej jako całość zostałoby zakończone szybciej o co najmniej 17 miesięcy, skutkiem czego kwestie sporne zostałyby wyjaśnione. W tej sytuacji Sąd uznał, że żądanie sumy pieniężnej jest uzasadnione, a kwota 5000 zł spełni swoja funkcję kompensacyjną za negatywne przeżycia wynikające z bezczynności organu w rozpoznaniu zażalenia. Wobec powyższego orzeczono jak w wyroku na zasadzie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt. II wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 480 zł składa się wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.),