II SAB/Kr 4/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Beata Łomnicka WSA Mirosław Bator (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. R. na bezczynność Dyrektora Filharmonii im. [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Filharmonii im. [...] w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie załatwienia wniosku K. R. z dnia [...] listopada 2019 r. w terminie 14 dni o daty zwrotu akt; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Filharmonii im. [...] w K. na rzecz skarżącego kwotę [...](pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 19 grudnia 2019 r. K. R. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Naczelnego Filharmonii w K. w przedmiocie nierozpoznania wniosku z dnia 27 listopada 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej. Organowi zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że w dniu 27 listopada 2019 r. przez platformę epuap skarżący złożył wniosek o udostępnienie informacji o wysokości wynagrodzenia brutto Dyrektora Artystycznego Filharmonii za miesiące wrzesień i październik 2019 r. oraz informacji o ilości podróży służbowych odbytych przez Dyrektora Artystycznego Filharmonii w miesiącu październiku 2019 r. Wskazał, że niewątpliwie wnioskowane informacje są informacjami publicznymi, a wiec podlegają one udostępnieniu na zasadach określonych w ustawie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Oznacza to, że ustawowy termin na udostępnienie informacji minął e dniu 11 grudnia 2019 r. Od tego czasu organ pozostawał w bezczynności. Skarżący swój wniosek ponowił w dniu 15 grudnia 2019 r. jednak i to pismo pozostało bez odpowiedzi. W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie Dyrektora Filharmonii do rozpoznania wniosku w terminie 3 dni od otrzymania odpisu wyroku, stwierdzenie, że Dyrektor Filharmonii dopuścił się bezczynności oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Naczelny Filharmonii w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono, że organ powziął informację o złożonym wniosku wraz z otrzymaniem skargi. Ponadto filharmonia jako organ nie posiada skrzynki podawczej na epuap i nie rozpoznaje wniosków składanych w tym trybie. Załączony do skargi wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy Dyrektora Artystycznego, który nie jest etatowym pracownikiem Filharmonii i jest zatrudniony na umowę cywilnoprawną. Zarządzeniem z dnia 27 lutego 2020 r. Sędzia WSA w Krakowie przesłał skarżącemu odpis odpowiedzi na skargę. W piśmie procesowym z dnia 7 marca 2020 r. skarżący podniósł, że zgodnie z § 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczenia dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych – doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Oznacza to, że należy przyjąć skutek doręczenia pod warunkiem, że podmiot utworzył na ePUAP skrzynkę podawczą. W aktach sprawy znajduje się urzędowe poświadczenie przedłożenia z którego wynika, że wniosek o udostepnienie informacji publicznej został przekazany do odbiorcy pod identyfikatorem "Filharmonia[...]". Zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Cyfryzacji z dnia 5 października 2016 r. w sprawie zakresu i warunków korzystania z elektronicznej platformy usług administracji publicznej, aby utworzyć skrzynkę, która odpowiada nazwie Inne ten podmiot musiał wystąpić z wnioskiem o nadanie funkcjonalności podmiotu publicznego na ePUAP. Jeszcze raz podniesiono, że organ nie odpowiedział na wniosek o udostepnienie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej: P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej, należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Rozważenia wymaga, czy pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów P.p.s.a., po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017r., poz. 935). Dalej należy wskazać, że w myśl art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność istotny jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi, postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 P.p.s.a.. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi bowiem, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p.. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5) u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W rozumieniu powyższego przepisu podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest więc Dyrektor Filharmonii im. [...] w K.. Nie ulega wątpliwości, że Filharmonia wykonuje zadania publiczne z zakresu kultury i sztuki, jak również dysponuje majątkiem publicznym, stąd dyrektor takiej placówki jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Niebudzące wątpliwości Sądu było również, że żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p. wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Taką informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich (por. wyrok WSA w Krakowie 15.01.2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 184/12, CBOSA). W świetle powyższego oczywistym jest, że każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania oraz struktury podmiotu (w tym o trybie działania) wykonującego zadanie publiczne, a takim jest Filharmonia im. [...] w K., stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p.). W świetle powołanych przepisów uprawnione jest twierdzenie, że informacje wynikające z dokumentów w postaci umów w tym np. dotyczące wysokości wynagrodzenia, na podstawie których zatrudnione są osoby w Filharmonii [...], stanowią informację publiczną, z zastrzeżeniem, że mogą się w nich znajdować takie informacje, do których dostęp jest ograniczony z mocy art. 5 u.d.i.p.. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, a nadto ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2). Zatem, jeśli organ stanąłby na stanowisku, że wnioskowana informacja podlega tym ograniczeniom, to wówczas w myśl art. 16 ust. 1 u.d.i.p., może w formie decyzji odmówić jej udzielenia. Odnosząc się do twierdzeń organu, że Filharmonia im. [...] nie posiada skrzynki podawczej na ePUAP wskazać należy, że w Biuletynie informacji Publicznej jest wyraźnie wskazana skrzynka podawcza organu ([...]). Ponadto zgodzić się należy ze strona skarżącą, iż zgodnie z § 8 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie sporządzania pism w formie dokumentów elektronicznych, doręczenia dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych – doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Oznacza to, że należy przyjąć skutek doręczenia pod warunkiem, że podmiot utworzył na ePUAP skrzynkę podawczą. Tymczasem w aktach przedmiotowej sprawy zalegają urzędowe poświadczenia nadania z których wynika, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej został przekazany do odbiorcy pod identyfikatorem "Filharmonia[...]". Jak wynika z akt sprawy, organ do dnia wniesienia skargi i do dnia wyrokowania nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. ani też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem przez stronę warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Pozostaje tym samym w bezczynności. W tym stanie rzeczy Sąd w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązał Dyrektora Filharmonii im. [...] w K. do do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 27 listopada 2019 r., w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Przystępując natomiast do oceny, czy bezczynność organu miała charakter rażący wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, iż rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Ocena, czy w stanie faktycznym niniejszej sprawy mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, powinna być dokonana w kontekście regulacji art. 13 u.d.i.p., który to przepis zobowiązuje organ do udostępniania informacji publicznej na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. W przedmiotowej sprawie organ nie udostępnił żądanej informacji od listopada 2019 r., jednak wyjaśnienia organu powalają uznać, że działanie to nie było celowe, bowiem było spowodowane niewiedzą i twierdzeniem, że organ nie ma obowiązku udostępniać żądanych informacji. Brak jest zatem podstaw do przypisania działaniu organu cech rażącego naruszenia prawa. Z tego też powodu Sąd, na mocy art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł w pkt 2 wyroku, że bezczynność organu miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. O zwrocie kosztów postępowania Sąd postanowił w pkt 3 wyroku na mocy art. 200 i art. 205 P.p.s.a.