II SAB/Kr 40/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA (del.) Wiesław Kisiel Sędziowie WSA Elżbieta Kremer spr. NSA (del.) Alina Paluch Protokolant Urszula Ogrodzińska po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Zarządu Gminy postanawia skargę odrzucić W dniu [...] 2003r. skarżący A.S. wniósł skargę na bezczynność Zarządu Gminy. W skardze wnosi o zobowiązanie Zarządu Gminy do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego ulicy G. położonej we wsi P. i B. objętej działką oznaczoną numerem geodezyjnym 713. Zdaniem skarżącego podstawę prawną wniesienia skargi stanowi art.17 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Skarga poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, stosownie do treści art.34 ust.3 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. W wezwaniu z dnia 28 stycznia 2003r. skierowanym do Zarządu Gminy, skarżący wezwał do podjęcia działań zmierzających do przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego ul. G.. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił następujące okoliczności. Ulica G. znajduje się w miejscowościach P. i B., położona jest na terenie dwóch gmin - C. i T. stanowiąc granicę między nimi. W wykazie dróg publicznych zaliczana jest do kategorii dróg gminnych. Na terenie gminy T. ulica ta stanowi działkę oznaczoną na mapie numerem geodezyjnym [...]. Skarżący mieszka przy ul. G. w miejscowości P. Skarżący podnosi, że właściciele nieruchomości przylegających bezpośrednio do ulicy G. od strony wsi B. gm .T. dokonują systematycznego zawężenia pasa drogowego, wdzierając się na jego teren poprzez jego zaorywanie oraz stawianie w jego obrębie ogrodzeń. Na skutek tego typu czynności ulica G. uległa na całej jej długości /ok.400m/ istotnemu zawężeniu , niemalże do połowy jej pierwotnej szerokości i obecnie wynosi w niektórych miejscach niecałe 4 metry, podczas gdy szerokość tej drogi powinna wynosić 8 metrów. Jak podnosi skarżący stan naruszenia pasa drogowego został potwierdzony przez Burmistrza Miasta, który w piśmie sporządzonym na skutek wniesionej przez niego skargi przyznał, iż "T.K. wykonując prace polowe przekroczył linię przydrożnych słupów energetycznych, zbliżając się bezpośrednio do linii asfaltowej". Skarżący podnosi, że prowadzi gospodarstwo rolne w związku z powyższym zmuszony jest do korzystania z wielkogabarytowych pojazdów i maszyn rolniczych, jednakże na skutek bezprawnych działań sąsiadów ulica jest tak wąska, że dojazd tego typu pojazdami jest utrudniony, a niejednokrotnie wręcz niemożliwy. W związku z powyższym skarżący uważa, że został pozbawiony prawa do swobodnego korzystania z drogi publicznej zgodnie z jej przeznaczeniem, zagwarantowanego art.1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych. Uprawnienie to zostało naruszone bezczynnością zarządcy drogi gminnej tj. Zarządu Gminy. Zdaniem skarżącego będąc właścicielem nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z drogą gminną jest zainteresowany tym by droga ta odpowiadała jej pierwotnym parametrom, co równoznaczne jest z możliwością pełnego korzystania z niej. Skarżący powołuje się na art.36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, który wprowadza bezwzględną ochronę pasa drogowego, stanowiąc, iż w razie samowolnego naruszenia zarządca drogi orzeka o przywróceniu do stanu poprzedniego. Pomimo wielokrotnych, ponawianych przez wiele lat interwencji skarżącego, żadne orzeczenie nie zapadło. Zdaniem skarżącego sprawę zamknięto stwierdzeniem, że w budżecie brak jest środków oraz obietnicą uwzględnienia tego problemu w budżecie na kolejny rok. Skarżący wskazuje, że postawa reprezentowana przez organy gminy, polegająca na nie reagowaniu na jawne łamanie prawa i ograniczanie słusznych praw podmiotowych obywateli jest niedopuszczalna. Z dyspozycji art.36 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych wynika, że właściwy zarządca drogi orzeka o przywróceniu do stanu poprzedniego w przypadku gdy doszło do samowolnego naruszenia pasa drogowego, to zdaniem skarżącego brak reakcji ze strony organu sprawia, iż pozostaje on w zwłoce. Skarżący odwołuje się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącego art.36 ustawy o drogach publicznych. Istota bezczynności Zarządu Gminy wyraża się w nie wydawaniu odpowiedniej decyzji administracyjnej nakazującej przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego. Zaniechanie organu trwa zaś tak długi okres czasu, że niewątpliwie przekracza terminy przewidziane w art.35 k.p.a. dla załatwienia sprawy. W tej sytuacji bezczynność organów gminy jest nie zrozumiała i zdaniem skarżącego świadczy o ignorowaniu przepisów ustawowych, a ponadto o niewłaściwym wywiązywaniu się przez powołane organy z zadań nałożonych przez ustawę o samorządzie gminnym, to jest z obowiązku zaspakajania zbiorowych potrzeb wspólnoty m.in. odnośnie korzystania z dróg publicznych / art.7 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 08.03 1990r. o samorządzie terytorialnym - wersja jednolita Dz.U. Dz 2001r. Nr 142, poz.1591/. W tym stanie rzeczy zdaniem skarżącego skargę należy uznać za uzasadnioną. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta wyjaśnił co następuje. W dniu [...]1996r. A.S. zwrócił się do tutejszego urzędu z prośbą o wykonanie rozgraniczenia ul. G. na odcinku przylegającym do posesji Państwa T. i J.K. zam. B. ul. G. [...]. W uzasadnieniu swojego wniosku podnosił fakt zawężenia odcinka drogi stanowiącej ul. G. przez T.K.. W dniu [...] 1997r. A. S. złożył do Sejmiku Samorządowego Województwa skargę na brak działań ze strony Urzędu Miasta. W związku z powyższą skargą Wydział Gospodarki Gruntami w dniu [...] 1997r. zorganizował wizję w terenie, na której ustalono, że "nie ma ewidentnych zniszczeń nawierzchni asfaltowej przedmiotowej drogi. T.K. przekroczył linię przydrożnych słupów energetycznych, zbliżając się bezpośrednio do jezdni asfaltowej". Zalecono T.K. odstąpienie z robotami polowymi od linii asfaltu. Stwierdzono, że granica pomiędzy działką będącą własnością Gminy o numerze [...], a działką [...] wymaga ustalenia, ponieważ na gruncie jest brak znaków granicznych. Następnie pismem z dnia [...] 1997r. udzielono odpowiedzi Przewodniczącemu Sejmiku Samorządowego Województwa. Zarząd Miasta na posiedzeniu w dniu [...] 1997r., po zapoznaniu się ze sprawą stwierdził "że nie widzi możliwości ani celowości poszerzania drogi". O decyzji zarządu A. S. wieź został poinformowany pismem z dnia [...]1997r. Dnia [...] 1997r. A.S. zawnioskował powtórnie o rozgraniczenie i przywrócenie używalności drogi gminnej, a w dniu [...] 1997r. złożył zażalenie na bezczynność tutejszego organu do Sejmiku Samorządowego Województwa. Wydział Gospodarki Gruntami pismem z dnia [...] 1998r. skierowanym do Sejmiku Samorządowego Województwa wyjaśnił "że droga jest w dobrym stanie technicznym i nie wymaga przebudowy". W związku z powyższym pismem z dnia [...] 1998r. A.S. złożył kolejną skargę do Sejmiku Samorządowego, dlatego też Wydział Gospodarki Gruntami postanowił powtórnie przedstawić sprawę Zarządowi Miasta, który na posiedzeniu w dniu [...] 1998r. podtrzymał swoje poprzednie stanowisko. W dniu [...] 2002r. z wnioskiem o rozgraniczenie ulicy G. i przywrócenie jej właściwych parametrów wystąpił adwokat W.N. reprezentujący A.S.. Postanowiono, że rozgraniczenie spornego odcinka zostanie ujęte w planie budżetu na 2003r. O przedmiotowej decyzji W.N. został powiadomiony pismem z dnia [...] 2002r. W związku z powyższym dnia [...] 2003r. zlecono Miejskiej Pracowni Geodezyjnej wykonanie prac geodezyjnych mających na celu ustalenie granicy pomiędzy działką gminną oznaczoną numerem geodezyjnym [...] stanowiącą ulicę G. w B., a nieruchomościami będącymi własnością osób fizycznych oznaczonymi w ewidencji gruntów jako działki [...] i [...] obręb B., o czym zawiadomiono W.N. pismem z dnia [...] 2003r. Natomiast dnia [...] 2003r. wydane zostało postanowienie nr [...] o wszczęciu postępowania rozgraniczeniowego. Od wyniku postępowania rozgraniczeniowego będą uzależnione dalsze kroki. Skarżący A.S. w piśmie z dnia [...] 2003r skierowanym do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie podtrzymał swą skargę na bezczynność Burmistrza Miasta. W uzasadnieniu wskazał, że Burmistrz nie wydał odpowiedniej decyzji administracyjnej nakazującej przywrócenie stanu poprzedniego pasa drogowego ulicy G. w B.. A nadto podniósł, że w okresie czasu w którym składał interwencje w powyższej kwestii, pozwolono innym właścicielom nieruchomości położonych w B. przy ul. G. pobudować ogrodzenie w pasie drogowym tej ulicy. Dnia [...] 2003r. Rada Miasta podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie skargi A.S. na bezczynność Zarządu, obecnie Burmistrza polegającej na braku działań zmierzających do przywrócenia poprzedniego stanu pasa drogowego ul. G. Natomiast uchwale Rada Miasta stwierdza "że skarga jest bezzasadna wobec trwającego postępowania i ujęcia tematu Natomiast planie budżetu gminy na rok 2003 oraz dokonania zlecenia rozgraniczenia. Załatwiając skargę odmownie postanawia Natomiast jej oddaleniu". W odpowiedzi na otrzymaną uchwałę, skarżący pismem z dnia [...] 2003r. adresowanym do Przewodniczącego Rady Miasta podniósł, że uchwała została podjęta bez uwzględnienia całości żądania, które dotyczy przeprowadzenia rozgraniczenia ulicy G. w B. na całej jej długości. Natomiast w piśmie z dnia [...] 2004r. skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł, że przeprowadzone postępowanie rozgraniczeniowe dotyczyło tylko nieruchomości będących własnością małżonków B. z drogą gminą nr [...]ulica G. w B. Podczas gdy jego żądanie zawarte w "Wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa" z dnia [...] 2003r. dotyczyło usunięcia bezprawnego zawężenia pasa drogowego drogi gminnej nr [...] ulica G. w B. na odcinku przylegającym do nieruchomości stanowiących własność wielu osób. Skarżący podniósł także, że z zakończonego postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości będącej własnością małżonków B. z drogą gminną stanowiącą działkę nr [...] wynika, że ogrodzenie nieruchomości zostało wybudowane w pasie drogowym od 3,5 do 4,5m. Ponadto skarżący kwestionuje ustalenie granicy w B. pomiędzy ul. G., a działką nr [...]. Jak podaje skarżący na wniosek S. K. w 1996r. przeprowadzono postępowanie rozgraniczeniowe jej nieruchomości z działką, a nie drogą gminną nr [...]. Granica została ustalona na podstawie zgodnego oświadczenia stron zgodnie z art.31 ust.3 ustawy z dnia 17.05 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne. Zdaniem skarżącego tak przeprowadzonym postępowaniem rozgraniczeniowym Burmistrz Miasta zgodził się na bezprawne zwężenie drogi publicznej jaką jest ulica G. w B. na odcinku przylegającym do działki nr [...], od trzech do ponad czterech metrów jej pierwotnej szerokości. To znaczy zdaniem skarżącego, że granicę ustalono w miejscu w którym właścicielka działki nr [...] wcześniej postawiła ogrodzenie w pasie drogowym. Skarżący uważa, że pracownicy Urzędu Miasta i Gminnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, Katastru i Geodezji w dokumentach przesłanych do zatwierdzenia przez Urząd Rejonowy, celowo użyli terminów "działka gminna oznaczona nr geodezyjnym [...], lub nieruchomość oznaczona nr [...] stanowiąca własność Gminy", aby wprowadzić w błąd pracowników Urzędu Rejonowego. Tym samym skarżący kwestionuje decyzję Urzędu Rejonowego z dnia [...] 1997r. nr [...] jako niezgodnej z obowiązującym prawem i wnosi aby Wojewódzki Sąd Administracyjny nakazał Burmistrzowi Miasta usunięcie naruszenia prawa i przywrócenie drodze gminnej nr [...] ul. G. w B. stanu poprzedniego na całej jej długości. Skarżący podaje, że jego działania nie wynikają z chęci uzyskania korzyści osobistych, swoje działania w sprawie przywrócenia pierwotnych parametrów drogi gminnej nr [...] ul. G. w B. uważa za obowiązek społeczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art.97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz. 1271/, sprawy, w których skargi zostały wniesione do naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne określa art.art.3 §2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U Nr 153, poz. 1270/. Zgodnie z art.3 §2 pkt 8 powołanej wyżej ustawy, przedmiotem kontroli sądowej jest orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. A zatem orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów może dotyczyć następujących przypadków: 1/ decyzji administracyjnych, 2/ postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, 3/ postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, 4/ inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W przedmiotowej sprawie skarżący A. S. złożył skargę na bezczynność organu gminy z uwagi, iż organ ten nie wszczął postępowania administracyjnego i nie wydał decyzji w sprawie przywrócenia stanu pierwotnego pasa drogowego ulicy G. Jak również nie wszczął postępowań o rozgraniczenie nieruchomości pomiędzy nieruchomością gminną stanowiącą drogę publiczną ulicę G., a przylegającymi do niej nieruchomościami osób fizycznych w miejscowości B.. Skarżący A.S. jest właścicielem nieruchomości położonej z drugiej strony ulicy G. w miejscowości P. Wnioski skarżącego składane do organu gminy nie dotyczą nieruchomości stanowiącej jego własność, jak również nie dotyczą nieruchomości położonych w sąsiedztwie jego nieruchomości, wnioski te dotyczą wszczęcia postępowania wobec osób trzecich. W tym stanie faktycznym rozstrzygnięcia wymaga czy skarżącemu służy prawo strony w postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia domaga się od organu gminy. Dopiero posiadanie przymiotu strony uzasadniałoby wniesienie skargi na bezczynność organu. Zgodnie z art.28 kpa. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wskazać jakiegokolwiek interesu, ale musi on mieć charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwości wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Ponadto przymiotu strony nie wykazuje osoba, która swój udział w postępowaniu administracyjnym opiera na potrzebie ochrony lub zaspokojenia interesu publicznego. Tego rodzaju działania mogą być podejmowane w ramach instytucji skarg i wniosków /dział VIII kpa/ /Wyrok NSA z 27.09 1999, IV S.A. 1285/98, LEX nr 47898/ Wskazane przez skarżącego przepisy art.36, 39 ustawy z dnia 21 marca 1985r prawo o drogach publicznych /Dz.U z 2000r.Nr71, poz 838, z późn. zm./, które stanowią podstawę do wszczęcia postępowania przez organ w określonym stanie faktycznym i w stosunku do określonego podmiotu, nie stanowią jednak podstawy prawnej, która pozwalałaby osobie nie mającej przymiotu strony żądać wszczęcia takiego postępowania w stosunku do osób trzecich. Stąd też skarga na bezczynność organu złożona przez skarżącego A. S. nie może być przedmiotem kontroli sądu, albowiem skarżący nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, którego wszczęcia i wydania decyzji się domaga. Skargę złożoną przez A.S. należy kwalifikować w ramach instytucji skarg i wniosków uregulowanych w dziale VIII kpa. Skarżący w piśmie dnia [...] 2004r adresowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego podkreślił, że swoje działania w przedmiotowej sprawie uważa za obowiązek społeczny, natomiast na rozprawie sądowej w dniu [...] 2004r. zaznaczył, że jego interes wynika z użytkowania drogi. Natomiast na działania administracji publicznej w sprawach petycji, skarg i wniosków nie rozciąga się kontrola sprawowana przez NSA. W tezie postanowienia NSA z 9.12.1999r., IIISAB 7/99 stwierdzono, że "ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie przepisów działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. /B.Adamiak, J.Borkowski; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2002, s.802/. Mając to na uwadze, Sąd w oparciu o przepis art.58 §1 pkt 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł o odrzuceniu skargi.