II SAB/Kr 40/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi S.M. na bezczynność Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. do rozpoznania wniosku S.M. z dnia 19 stycznia 2016 r. poprzez wydanie aktu lub dokonanie czynności zakresie pytania o miejsce w potoku [...] w L. z którego był pobierany żwir rzeczny znajdujący się w ciągu drogi gminnej stanowiącej działki o nr [...] ,[...] ,[...] itd... w L. oraz pytania o sporządzenie przez organ dokumentacji obrazującej stan nawiezionej warstwy żwiru z potoku [...] na ww. drogę gminną - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej; III. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. oddała wniosek o wymierzenie Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. grzywny. W dniu 19 stycznia 2016 r. S.M. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej obejmującej udzielenie odpowiedzi na następujące pytania: 1) z którego miejsca z potoku [....] w L. był pobierany żwir rzeczny, który znajduje się od maja 2015 r. do nadal w ciągu drogi gminnej stanowiącej działki o nr nr [....] [....] [....] w L. ? 2) Czy Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej występował z zapytaniem do Gminy [....] dlaczego na ww. działkach znajduje się żwir rzeczny, skoro organ zarządu wodnego nie wyrażał w żadnej formie zezwolenia Gminie J. na pobór tego kruszywa z potoku [....] ani z żadnego innego potoku rejonu [....] , ani też przepisy prawa wodnego nie zezwalają na pozyskiwanie tego materiału z potoków górskich ? 3) Czy Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej na skutek wielokrotnych interwencji pisemnych wykonał dokumentację obrazującą stan nawiezionej wysokiej warstwy żwiru z potoku [....] na drogę gminną przebiegająca po działkach o nr nr [....] w L. ? W uzasadnieniu ww. pytań skarżący wskazał, że dołączył do skargi kopię mapy ewidencyjnej z zaznaczonym obszarem obejmującym zakres podbudowy drogi gminnej żwirem rzecznym, a sama Gmina J. podbudowała drogę gminną żwirem na pobór oraz przemieszczenie którego nie miała zgody Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. Dokumentacja dotycząca tego żwiru użytego pod podbudowę drogi gminnej została zabezpieczona przez inne instytucje. Wskazał na nieprawdziwość twierdzenia, jakoby materiał z udrożnienia mosty "[....] " został w całości przeznaczony do zasypu lokalnych wyrw brzegowych i wybojów dennych, a wykonawca przy okazji prowadzonych prac pobrał znaczną ilość masy ziemno-żwirowej także z odcinka o długości około 200 metrów w górę potoku i skutecznie wyrównał podłoże koryta celem pozostawienia jak najmniej śladów nielegalnego poboru masy żwirowej. Masę żwirową wykonawca przemieścił następnie pod budowę i rozbudowę drogi gminnej. Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej ma obowiązek chronić mienie Skarbu Państwa. Pismem z dnia 2 lutego 2016 r. Zastępca Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wyjaśnił, że powyższa sprawa była wyjaśniana skarżącemu, a odpowiedź uzyskał on w piśmie z dnia 12 stycznia 2016 r. do sprawy o sygn. akt II 5011/84/2015 (akta w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie). W sprawie toczyło się postępowanie prokuratorskie wszczęte wskutek zawiadomienia Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na podstawie zarzutów stawianych przez F.J. i postępowanie to zakończyło się odmową wszczęcia dochodzenia wobec braku znamion czynu na podstawie art. 17 § 1 pkt 2 K.p.k. Nie otrzymawszy, w ocenie skarżącego, odpowiedzi na jego wniosek, pismem z dnia 9 lutego 2016 r. wniósł on skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z żądaniem zobowiązania organu do bezzwłocznego wydania żądanej informacji oraz wymierzenia organowi grzywnę w kwocie 10000 za przewlekłość postępowania. W uzasadnieniu skargi skrótowo wskazano na treść wniosku z 19 stycznia 2016 r. podając, że skarga dotyczy braku udzielenia odpowiedzi na pytanie o miejsce z potoku [....] w L. , z którego był pobierany żwir rzeczny, który znajduje się od maja 2015 r. do nadal na ciągu drogi gminnej stanowiącej działki o nr nr [....] [....] w L. oraz brak udzielenia odpowiedzi na pytanie o wykonanie przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. dokumentacji obrazującej stan nawiezionej wysokiej warstwy żwiru z potoku [....] na drogę gminną przebiegająca po działkach o nr nr [....] [....] [....] i [....] w L. Skarżący wskazał na treść odpowiedzi organu z 2 lutego 2016 r. Wskazał nadto, że w toku postępowania prowadzonego przez Policję nie byli przesłuchiwani naoczni świadkowie na okoliczność nielegalnego poboru żwiru i nie wykonano żadnych czynności procesowych co do ustalenia źródła pochodzenia żwiru zużytego na podbudowę drogi. W tej sprawie wszelkimi sposobami usiłuje się nie dopuścić do ujawnienia prawdy. W odpowiedzi na wniosek Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K. w piśmie z dnia 7 marca 2016 r. znak: [....] wniósł o oddalenie skargi w całości i połączenie tej sprawy do sprawy rozpoznawanej przy sygnaturze akt II.5011/84/2015 z uwagi na tożsamość sprawy. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniesiono, że skarżącemu została już wyjaśniona ta sprawa i udzielono wielokrotnie odpowiedzi na stawiane pytania. Powtórzono treść pisma z dnia 2 lutego 2016 r. Kolejne żądania skarżącego nie stanowią informacji publicznej, a Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej podjął wszelkie możliwe kroki prawne celem wyjaśnienia i zakończenia sprawy o czym świadczą dokumenty złożone w sprawie prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie pod sygnaturą akt II.5011/84/2015. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie wydawania przez nie decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty, postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym na które służy zażalenie, innych niż wskazane wyżej aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach - art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." W przedmiocie udostępniania informacji publicznej bezczynność organu ma miejsce wówczas, gdy wniosek dotyczy dostępu do takiej informacji będącej informacją publiczną, a organ ani nie udziela tej informacji wnioskodawcy, nie informuje o innym sposobie otrzymania danej informacji, nie informuje o braku posiadania wnioskowanej informacji publicznej, ani też nie wydaje decyzji odmawiającej udzielenia informacji (lub decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej w celu ponownego wykorzystywania, decyzji o warunkach ponownego wykorzystywania informacji publicznej oraz o wysokości opłat za udzielenie takiej informacji) lub decyzji umarzającej postępowanie. Jeżeli dany organ nie podjął jednej z ww. czynności, to dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia okoliczności z jakich powodów określona informacja publiczna nie została przekazana wnioskodawcy. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach bezczynności w przedmiocie dostępu do informacji publicznej prowadziłaby w myśl art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. do zobowiązania organu do udzielenia takiej informacji lub wydania aktu administracyjnego. Są to generalnie dwie podstawowe możliwości zakończenia postępowania zainicjowanego wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Istota sporu w tej sprawie dotyczy dwóch kwestii, po pierwsze zakwalifikowania informacji zawartych w skardze (i poprzedzającym ją wniosku skarżącego z dnia 19 stycznia 2016 r.) jako informacji publicznych, a po drogie oceny, czy taka informacja została skarżącemu przekazana w sprawie o sygnaturze akt II.5011/84/2015. Odnosząc się do pierwszej kwestii (tzn. zakwalifikowania pytań zawartych w skardze i wniosku skarżącego) należy przede wszystkim wskazać na art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujący prawo do informacji. Zgodnie z tym artkułem obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Wskazana ogólna zasada konstytucyjna bardzo szeroko zakreśla dostęp do informacji publicznej i oznacza ona, że wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a w razie wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu. Zasady udzielania informacji publicznej precyzuje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058), zwana dalej w skrócie "u.d.i.p.", włączając w to dyspozycję z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, natomiast art. 6 ust. 1 tej ustawy zawiera przykładowe wyliczenie informacji publicznych podlegających udostępnieniu. Ustawa o dostępie do informacji publicznej określa krąg podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej. Na zasadzie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obejmuje on władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności organy władzy publicznej (pkt 1), do których należy również Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej jako organ władzy wykonawczej wykonujący zadania publiczne i gospodarującym mieniem publicznym Skarbu Państwa. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret drugie i pkt 4 lit. c u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, a w szczególności informacja o danych publicznych obejmująca dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpień, stanowisk, wniosków i opinii podmiotów ją przeprowadzających oraz treści innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i b u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, a w szczególności informacja o majątku publicznym, w tym o majątku Skarbu Państwa i państwowych osób prawnych oraz innych prawach majątkowych przysługujących państwu. W świetle powyższego istotnym jest ocena, czy te pytania zawarte we wniosku skarżącego z dnia 19 stycznia 2016 r. powtórzone w skardze, co do których nie otrzymał odpowiedzi skarżący i brak ten wskazał w skardze, podlegałby pod hipotezy ww. przepisów. Dla precyzji należy wskazać, że w skardze zarzuca skarżący organowi brak udzielenia informacji na dwa pytania (o miejsce pobierania żwiru z potoku i wykonanie dokumentacji) i związku z tym Sąd oceni tylko ten zakres, jaki zawarto w skardze. Pytanie nr 1 (w takiej kolejności zawarte w skardze) dotyczy informacji obejmujących wskazanie, z którego miejsca z potoku [....] w L. był pobierany żwir rzeczny, który znajduje się od maja 2015 r. do nadal w ciągu drogi gminnej stanowiącej działki o nr nr [....] [....] [....] i [....] w L. ? Pytanie to dotyczy informacji o mieniu publicznym (Skarbu Państwa) i zasad jego wykorzystywania. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wykonuje prawa właścicielskie należące do Skarbu Państwa w stosunku do wód powierzchniowych płynących (w tym potoków) oraz gruntów pokrytych takimi wodami (art. 4 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 lit. a i w związku z art. 14a ust. 1 i w związku z art. 92a ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 20001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469). Z powołanych przepisów wyraźnie wynika, że to właściwy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wykonuje uprawnienia właścicielskie dotyczące także pobierania żwiru z potoków górskich. Okoliczność tą wydaje się mnie kwestionować sam organ. Tym samym należy stwierdzić, że ww. to pytanie skarżącego dotyczyło udzielenia informacji stanowiącej informację publiczną. Co do drugiego pytania o treści, czy Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej na skutek wielokrotnych interwencji pisemnych wykonał dokumentację obrazującą stan nawiezionej wysokiej warstwy żwiru z potoku [....] na drogę gminną przebiegająca po działkach o nr nr [....] [....] [....] i [....] w L. ? – także należy stwierdzić, że pytanie to dotyczy informacji publicznej. Jest to bowiem pytanie obejmujące informacje o to, czy Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wykonał dokumentację stanu nawiezienia wysokiej warstwy żwiru z potoku [....] na drogę gminną o podanym we wniosku przebiegu – i tym samym obejmuje ono udokumentowanie wykorzystania mienia publicznego (żwiru z potoku), a podstawą uznania takiego pytania jako informacji publicznej jest art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a i b u.d.i.p. Tym samym informacje zawarte w skardze skarżącego, poprzedzonej wnioskiem skarżącego z daty 19 stycznia 2016 r. to informacje publiczne w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Nie ulega wątpliwości, że na tak sformułowane pytania Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej odpowiedzi nie udzielił. Należy więc ocenić, czy rację ma organ wyjaśniając, że informacja objęta ww. pytaniami została skarżącemu przekazana w sprawie o sygnaturze akt II.5011/84/2015. Sąd dopuścił jako dowód akta sprawy o sygnaturze II SAB/Kr 6/16, ponieważ to te akta obejmują powoływany przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej znak sprawy [....] . W repertoriach sądów administracyjnych nie ma spraw o takim sposobie oznaczania, na jakie powołał się organ. Jak wynika z akt sprawy II SAB/Kr 6/16, skarga skarżącego z dnia 2 grudnia 2015 r. dotyczyła braku udzielenia odpowiedzi na pytanie, jakie konkretne działania i kroki prawne podjął Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. w związku z rażącym naruszeniem przez Gminę J. warunków udzielonej jej zgody na prace zabezpieczające i udrożniające most [....] w L. poprzez bezprawny pobór dużej ilości masy żwirowej. Ani w aktach sądowych sprawy o sygnaturze II SAB/Kr 6/16, ani w dokumentach dostarczonych przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. Sądowi do sygnatury II SAB/Kr 6/16 nie ma żadnej informacji ani żadnego dokumentu z którego wynikałyby odpowiedzi na pytania objęte skargą w tej sprawie. Czym innym było przy tym pytanie o podjęcie przez organ środków prawnych lub czynności w zakresie rażącego naruszenia przez inny podmiot warunków zezwolenia, a czym innym są pytania objęte tą sprawą. W sprawie o sygnaturze akt II SAB/Kr 6/16 Sąd odrzucił skargę, co nie oznacza, że w tej sprawie Sąd winien wydać analogicznie rozstrzygnięcie. Nawet bowiem sam sposób sformułowania pytania może mieć wpływ na zakwalifikowanie go do kategorii informacji publicznej. Niezależnie więc od skargi wniesionej w sprawie o sygn. akt II SAB/Kr 6/16, w tej sprawie Sąd nie dopatrzył się braku uznania informacji objętej pytaniami skarżącego jako nie będącej informacją publiczną. Z żadnego dokumentu nie wynika zaś, aby taka informacja (o jaką wnosi skarżący w skardze złożonej w tej sprawie) była skarżącemu udzielana. Oczywiście nie oznacza to, że w każdym przypadku, gdy żądanie dotyczy udostępnienia informacji publicznej, organ taką informację udostępnia. Przesłanki odmowy udostepnienia określa art. 5 ust. 2 i 3 u.d.i.p. Organ ma obowiązek udostępnienia informacje tylko wówczas, gdy ją posiada. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że na datę orzekania w tej sprawie przez Sąd administracyjny Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nie udzielił informacji publicznej, o której mowa w skardze, co oznacza, że należało orzec w zakresie wynikającym z art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., a więc nakazać podjęcie czynności w przedmiocie udzielenia tejże informacji w terminie 14 dni. Ponadto na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd zobowiązany był stwierdzić, czy organ dopuścił się bezczynności. W ocenie Sądu organ w tej sprawie dopuścił się bezczynności. Sąd uznał jednak, że w tej sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej bez zbędnej zwłoki odpowiedział na wniosek strony skarżącej zajmując stanowisko o udzieleniu wnioskowanej informacji. Nie można dodatkowo karać organ tylko dlatego, że organ miał wątpliwości co do udzielenia informacji. Sąd także oddalił wniosek o wymierzenie grzywny organowi, ponieważ nie jest on uzasadniony w tej sprawie. Nie miało bowiem miejsca sytuacja ani rażącego naruszenia zasad dostępu do informacji publicznej, ani też niczym nie uzasadnionej i długotrwałej odmowy udzielania jakichkolwiek odpowiedzi na wniosek skarżącego. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.