II SAB/Kr 407/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi K. G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Gminy [...] w sprawie stosunków wodnych znak: [...] I. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umarza; III. wymierza Burmistrzowi Gminy [...] grzywnę w wysokości 500 zł (pięćset złotych); IV. zasądza od Burmistrza Gminy [...] na rzecz skarżącej K. G. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. K.G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza gminy K. w związku z przewlekłością postępowania i niewydaniem decyzji w wyznaczonym terminie. Skarżąca wniosła o: 1. wyznaczenie organowi pierwszej instancji - Burmistrzowi Gminy K. terminu 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, na załatwienie sprawy prowadzonej pod sygnaturą [...], 2. ustalenia, iż niezałatwienie sprawy w terminie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny z powodu niezałatwienia sprawy w terminie ustawowym oraz niewykonania postanowienia SKO, 4. zobowiązanie Burmistrza Gminy K. do ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz powzięcia kroków (ukarania dyscyplinarnej mających na celu zapobieżenie naruszenia prawa w przyszłości, 5. zasądzenia od organu kosztów postępowania W uzasadnieniu skargi podniosła, że w dniu 11 października 2011 roku na skutek wniosku skarżącej wszczęto przed Burmistrzem Gminy K. postępowanie sygn. [...] w sprawie zakłócania stosunków wodnych na gruncie w wyniku wykonanych prac ziemnych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] , obręb [...] . Postępowanie to zostało wszczęte z uwagi na błędne zakończenie sprawy prowadzonej przed Burmistrzem Gminy K. pod sygnaturą [...] (prowadzone na skutek wniosku skarżącej w sprawie zakłócania stosunków wodnych na gruncie w wyniku wykonanych prac ziemnych na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] , obręb S. oraz obawy przed zalaniem działek nr [...] ,[...] , Obr. [...] ), a zakończone decyzją, w której opisano warunki ugody. Decyzja została błędnie wydana, gdyż skoro przed organem doszło do zawarcia ugody to postępowanie winno zakończyć się postanowieniem zatwierdzającym ugodę, a nie wydaniem decyzji, w której opisano warunki ugody. Z uwagi na upływ czasu, w dniu 11 października 2011 roku złożony został nowy wniosek o wszczęcie postępowania, w związku z niewywiązywaniem się z ugody. Wszczęte postępowanie doprowadziło do wydania w dniu 21 maja 2012 roku decyzji. Następnie skarżąca odwołała się od ww. decyzji i w konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wydało w dniu 3 października 2012 roku decyzję (sygn. [...] ), na mocy której uchylono zaskarżoną decyzję w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano szereg błędów proceduralnych popełnionych przez organ pierwszej instancji. Sprawa wróciła do rozpoznania przez organ pierwszej instancji, który w dniu 29 kwietnia 2013 roku wydał kolejną decyzję (nie odnosząc się do żadnej z uwag SKO), która na skutek odwołania skarżącej została w dniu 25 lipca 2013 roku uchylona przez SKO i ponownie przekazana do organu pierwszej instancji, celem ponownego rozpoznania (sygn.: [...] ). W dniu 12 grudnia 2013 roku organ I instancji zawiadomił skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy - wskazano dzień 30 marca 2014 roku. Od tej daty organ nie wydał żadnej decyzji, nie doręczył także żadnego zawiadomienia, postanowienia czy też innego dokumentu, z którego miałoby wynikać rozstrzygnięcie w sprawie, bądź też inny sposób załatwienia sprawy. Terminy jakie zostały przekroczone, nie tylko wykraczają poza terminy wskazane w art. 35 kpa, ale przede wszystkim przekraczają termin wskazany w zawiadomieniu - 30 marca 2014 roku. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej złożył do SKO w K. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 roku, SKO w K. uznał zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione i wyznaczył dodatkowy 14-dniowy termin na załatwienie sprawy (sygn. [...] ). Po zwrocie akt do organu w dalszym ciągu organ nie wydał decyzji. Termin wskazany w postanowieniu SKO już dawno minął, a organ w dalszym ciągu nie wydał decyzji. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy K. wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z przewlekłością postępowania i wynikającym z niej rażącym naruszeniem prawa. Nie negując faktu, że czas prowadzenia postępowania jest bardzo długi wskazano, że nie wynika to z bezczynności organu, lecz jest skutkiem bardzo niejasnego stanu faktycznego, bardzo skomplikowanego charakteru sprawy oraz zróżnicowanego materiału dowodowego, niejednoznacznością przepisów oraz różnorodnością niespójnego orzecznictwa. Jednocześnie Burmistrz poinformował, że w dniu 21 listopada 2014 r. została wydana decyzja znak [...] kończąca postępowanie przed organem I instancji. W piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2014 r. strona skarżąca podniosła, że mimo wydania decyzji stan przewlekłości w niniejszej sprawie nie ustał, ponieważ wydana decyzja "podlega uchyleniu niejako z mocy prawa, gdyś decyzja wydana została (podpisana) przez tę samą osobę, która podpisała dwie uprzednio zaskarżone decyzje". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę między innymi w zakresie orzekania w sprawach skarg na bezczynność. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Określając kompetencje orzecznicze sądu w sprawach bezczynności i przewlekłości należy mieć na uwadze, że środki stosowane na podstawie art. 149 p.p.s.a. nie mają na celu wyłącznie dyscyplinowania organów administracji, ale mają w szerszym zakresie przeciwdziałać ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych. Z tych względów wyrażony został w orzecznictwie pogląd, że wydanie przed organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie decyzji przed wniesieniem wymienionych skarg, nie stanowi przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny (wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 891/13). Orzekając w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania należy przede wszystkim ocenić, czy w postępowaniu administracyjnym zaistniał stan przewlekłości oraz czy istnieje on nadal w dacie wyrokowania - i w tym zakresie ewentualnie zobowiązać organ do wydania aktu lub podjęcia czynności. W razie stwierdzenia, że postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły sąd jest uprawniony i zobowiązany do dokonania oceny, czy w związku ze stwierdzoną przewlekłością miało miejsce rażące naruszenie prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12 wyjaśnił, iż przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (nie wydanie w terminie rozstrzygnięcia). Stwierdzenie przy tym, że w określonej dacie, a tą będzie data orzekania przez Sąd, można zakwalifikować postępowanie organu jako dotknięte przewlekłością jego prowadzenia, wymagać będzie gruntownego zbadania sprawy pod wieloma względami, dokonania oceny czynności procesowych, analizy faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 11. Warszawa 2011, str. 238). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12 skarga na przewlekłość postępowania ma służyć ochronie jednostki przed opieszałością organów władzy publicznej. W literaturze przedmiotu i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, pod pojęciem przewlekłości postępowania administracyjnego rozumie się stan, w którym organ administracji nie załatwia sprawy w terminie nie pozostając jednak w bezczynności. Podejmowane przez organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności w tym dowodowych, pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. W dniu 21 listopada 2014 r. wydano decyzję kończącą postępowanie w sprawie, co sprawia, że należało umorzyć jako bezprzedmiotowe postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania organu administracji do wydania decyzji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Z tego względu Sąd ograniczył się do badania i wyrzeczenia, czy ewentualna przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Nie ma przy tym znaczenia argumentacja skarżącej zawarta w piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2014 r., a dotycząca wadliwości wydanej przez Burmistrza K. decyzji. W postępowaniu sądowym dotyczącym przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego Sąd nie ma kompetencji do badania treści decyzji i ewentualnie stwierdzania jej wadliwości. Strona może podnosić swoje zastrzeżenia w środkach odwoławczych, które przysługują jej na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Oceniając aktywność organu w okresie od wszczęcia postępowania wskazać należy, że organ nie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 35 i 36 k.p.a. Postępowanie prowadzone było przewlekle (długotrwale w sposób nieuzasadniony). Sprawa administracyjna toczy się w trybie art. 29 prawa wodnego. Rozstrzygnięcia z dnia 21.05.2012 r. i 29.04.2013 r. o umorzeniu postępowania były uchylane przez organ II instancji z powodu wad przeprowadzonego postępowania w zakresie postępowania dowodowego oraz dotyczących ustalenia stron postępowania. Organ II instancji dwukrotnie wskazywał, że jeżeli nie zachodzą przesłanki z art. 29 ustawy prawo wodne organ winien wydać decyzję odmowną, a nie umarzającą postępowanie. Zawiadomieniem z dnia 12 grudnia 2013 r. organ ustalił nowy termin zakończenia sprawy na 30 marca 2014 r. W dniu 27 marca 2014 r. organ I instancji zawiadomił o zebraniu materiału dowodowego w sprawie. Zawiadomienia doręczono wszystkim stronom do dnia 1 kwietnia 2014 r. Pomiędzy 15 kwietnia 2014 r. (projekt decyzji odmownej) a 10 czerwca 2014 r. (zawiadomienie o ustaleniu nowego terminu załatwienia sprawy do 30 lipca 2014 r.) brak jakiejkolwiek aktywności organu. Brak jej również po tej dacie, bowiem wpłynęło zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania do SKO w K. , które postanowieniem z dnia 23 lipca 2014 r uznało zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania za uzasadnione i wyznaczyło termin do załatwienia sprawy na 14 dni od daty zwrotu akt organowi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. trafnie zauważyło, że w dniu 15 marca 2014 r. uzyskano kluczowy dla sprawy dowód w postaci opinii biegłego, więc przedłużenie terminu załatwienia sprawy do 30 lipca 2014 r. nie było uzasadnione. Akta sprawy zwrócono z SKO w K. w dniu 26 sierpnia 2014 r. Termin 14 dniowy wyznaczony przez Kolegium upływał 9 września 2014 r., a organ pismem z dnia 8 września 2014 r. zwrócił się do naczelnika wydziału obsługi prawnej o wydanie opinii, czy istnieje potrzeba ponownego zawiadamiania stron na podstawie art. 10 kpa. Do akt sprawy wpłynęła informacja prawna (bez daty), w której zawarto wniosek że "każdorazowo przesłanki winien ocenić organ na podstawie stanu faktycznego konkretnej sprawy". Bez podejmowania żadnych dodatkowych czynności wydano decyzję odmowną w dniu 21 listopada 2014 r. Tym samym nastąpiła w sprawie zupełnie nieuzasadniona zwłoka trwająca 2,5 miesiąca w wydaniu decyzji, wbrew obowiązkowi, jakie nałożyło na organ I instancji SKO w K. Można przypuszczać, że dopiero wniesienie skargi do Sądu Administracyjnego było wystarczającym bodźcem dla organu do wydania decyzji kończącej sprawę, bowiem odpowiedź na skargę i decyzja pochodzą z tej samej daty - 21 listopada 2014 r. Wymienione wyżej okoliczności sprawiają, że miała miejsce przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa (w szczególności art. 6, art. 12 § 1, art. 35 , art 36 i art 37 § 2 k.p.a.). Organ pomimo stwierdzonej przez SKO przewlekłości zwlekał z wydaniem decyzji kolejne 2,5 miesiąca. Nie było natomiast podstaw do nakładania grzywny, biorąc pod uwagę że przewlekłość osiągnęła punkt kulminacyjny po zwrocie akt przez SKO w K. z postanowieniem o nałożeniu obowiązku rozpoznania sprawy w terminie 14 dni, a organ taką decyzję ostatecznie, choć ze znaczną zwłoką wydał. Wobec powyższego orzeczono jak w pkt I i II wyroku na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.