II SAB/Kr 412/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. P. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego w L. w sprawie zarejestrowanej pod sygnaturą [...] oddala skargę Pismem z dnia 19 września 2019 r. J. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na przewlekłe prowadzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L postępowania – znak [...] Skarżący wniósł o: 1) stwierdzenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L dopuścił się rażącej przewlekłości w postępowaniu znak [...], prowadzonym w sprawie samowoli budowlanej związanej z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wybudowanego na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...] w P. gmina N.; 2) zobowiązanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L do wydania decyzji administracyjnej w terminie 30 dni od daty zwrotu akt postępowania organowi administracyjnemu; 3) zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L prowadzi postępowanie znak: [...], będące konsekwencją nałożenia na A. i M. Z. obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego w związku z dokonanymi robotami budowlanymi bez zgody odpowiedniego organu administracji publicznej. W dniu 14 lutego 2019 r. PINB wydał postanowienie nr [...] znak: [...], w którym nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia nieprawidłowości, zawartych w 43 punktach, a dotyczących błędów w projekcie budowlanym zamiennym przedłożonym do PINB w terminie do dnia 15 września 2019 r. Wykazana w postanowieniu skala uchybień dokonanych w przedłożonym projekcie budowlanym wskazuje, że zaprezentowany projekt budowlany został sporządzony w oderwaniu od jakichkolwiek wytycznych, obligujących jego projektanta do zachowania należytej staranności w wytworzonym opracowaniu. Wśród wskazanych przez PINB nieprawidłowości są tak podstawowe uchybienia jak niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, brak połączenia nieruchomości drogą publiczną czy też niezgodność posadowienia obiektu z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (brak zachowania odległości do granic działki). Ponadto, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego oczywistym jest, że inwestorzy nie mogą legitymować się zgodnością budynku z przepisami prawa, ponieważ wyżej wymienione nieprawidłowości mają charakter trwały i w realiach przedmiotowej sprawy nieusuwalny. Oczywistym jest bowiem, że budynku nie da się posadowić w sposób taki, aby miał dostęp do drogi publicznej czy też aby nie naruszał konstytucyjnie gwarantowanych praw własności przysługujących właścicielom sąsiednich nieruchomości (jak wynika bowiem z akt sprawy odległości do działek sąsiednich nie są zachowane, a sam budynek posadowiony jest w części na działce sąsiedniej). W tym świetle całkowicie niezrozumiałym i pozbawionym jakiejkolwiek podstawy merytorycznej jawi się postanowienie nr [...] znak: [...], wydane przez PINB w dniu 9 maja 2019 r., którym zmieniono termin do uzupełnienia projektu budowlanego zamiennego wskazany w postanowieniu nr [...] na dzień 15 września 2020 r. Zdaniem skarżącego, pomijając kwestię braku jakiegokolwiek merytorycznego uzasadnienia tego postanowienia, działanie PINB należy uznać za wysoce naganne i oderwane od przedmiotu postępowania oraz celu powołania organów nadzoru budowlanego, jakim jest dbanie o przestrzeganie przepisów prawa i troska o ład przestrzenny. Dodatkowo, w odczuciu obserwatorów tego postępowania (jakim wobec braku możliwości zaskarżenia wyżej wymienionego postanowienia w trybie procesowym już na etapie jego wydania są strony niniejszego postępowania), działania PINB stanowią obstrukcję procesową, którą cechuje naruszenie podstawowych zasad prawa administracyjnego jak zasada legalizmu zawarta w art. 6 k.p.a., zasada bezstronności i zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.), czy wreszcie zasady szybkości, o której mowa w art. 12 k.p.a. W zaistniałym stanie faktycznym nie istnieją podstawy do zatwierdzenia przedstawionego projektu budowlanego, jak również do zaakceptowania z punktu widzenia przepisów planistycznych i warunków technicznych gabarytów i posadowienia przedmiotowego budynku, co de facto PINB powinien uwzględnić w swoim postępowaniu i o czym zgodnie z zasadą informowania zawartą w art. 9 k.p.a. powinien pouczyć strony postępowania (w tym inwestorów), nie kamuflując tych okoliczności w nieostrych stwierdzeniach zawartych w postanowieniu PINB nr [...]. Działania natomiast inwestora powinny się sprowadzić do zaakceptowania tego faktu i zmiany projektu budowlanego, aby był on zgodny z przepisami prawa, przy uwzględnieniu niezbędnych zmian i przeróbek. Zdaniem skarżącego, obiektu nie da się zalegalizować w obecnym kształcie. Takie działania PINB ewidentnie negatywnie wpływają na pewność obrotu prawnego i stanowią jawne pozostawanie organu w stanie przewlekłości. Argumenty powołane we wniosku inwestorów o zmianę postanowienia nr [...] i terminu przewidzianego na dokonanie korekt w przedstawionym projekcie zamiennym nie powinny uzyskać posłuchu PINB. W odróżnieniu od stanu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który implikuje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tryb legalizacyjny wskazany w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane (jak i żaden inny tryb legalizacyjny z tej ustawy) nie przewiduje oczekiwania na zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na działania inwestora w tym zakresie, które miałyby mieć charakter wynikowy ("do skutku"). Inwestor dokonując budowy w sposób niezgodny z warunkami pozwolenia na budowę ponosi skonkretyzowane, indywidualne ryzyko, w którego następstwie musi liczyć się z odpowiednią reakcją organu nadzoru budowlanego. Przeciwne rozumienie regulacji naprawczej zawartej w ustawie Prawo budowlane stanowiłoby zaprzeczenie systemu obrotu prawnego i mogłoby doprowadzić do stanu, w którym PINB czekałby każdorazowo na inwestora, a tym samym umacniałby stan niezgodności z przepisami prawa, zamiast doprowadzać do stanu zgodności z nim. Powyższe godzi też w oczywisty sposób w konstytucyjną zasadę państwa prawnego, bowiem PINB w swoim działaniu nie respektuje powszechnie obowiązujących regulacji gwarantujących praworządność. Również kwestia braku legitymowania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest podstawą do prawnie dopuszczalnego przewlekania postępowania. Przypomnieć wszakże trzeba, że legalizacja nie jest obowiązkiem, ale uprawnieniem inwestora i może mieć miejsce tylko i wyłącznie w przypadku zgodności inwestycji z przepisami. Ma to być zgodność istniejąca w dacie legalizacji, bowiem stan ten ma charakter faktu, a nie warunku, tj. zdarzenia przyszłego i niepewnego. Tym samym, jeżeli w dacie orzekania przez PINB o prawie lub obowiązku, inwestor nie posiada prawa do dysponowania działką na cele budowlane, na której wybudował obiekt lub też nieruchomość nie posiada połączenia z drogą publiczną, to jedyną prawnie dopuszczalną reakcją PINB powinno być prowadzenie i zakończenie postępowania przy uwzględnieniu tych okoliczności. PINB wobec jawnego lekceważenia niezgodności z przepisami oraz zmianą terminu na naniesienie zmian w projekcie budowlanym zamiennym przez inwestorów dopuszcza się przewlekłości, który to stan obligował niniejszej skargi. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że prowadzi postępowanie administracyjne w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego zarejestrowane pod sygnaturą akt: [...] W toku tego postępowania organ decyzją ostateczną z dnia 20 czerwca 2018 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na A. i M. Z. obowiązek sporządzenia i przedstawienia w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w L. w terminie do dnia 31 grudnia 2018 r. projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalno-usługowego wybudowanego na działkach ewidencyjnych nr [...], [...], [...], położonych w miejscowości P. , gmina N., uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych w stosunku do udzielonego pozwolenia na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego decyzją Naczelnika Gminy N. z dnia 23 września 1987 r., znak: [...]. W dniu 11 lutego 2019 r. inwestor przedłożył żądany wyżej wymienioną decyzją projekt budowlany zamienny. Postanowieniem z dnia 14 lutego 2019 r. PINB nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym budynku mieszkalnego jednorodzinnego wybudowanego na dz. ew. nr [...], [...], [...], położonych miejscowości P. , gmina N.. Termin wykonania nałożonego obowiązku ustalono do dnia 15 września 2019 r. Wnioskiem z dnia 11 marca 2019 r. (data wpływu na dziennik podawczy PINB – 15 marca 2019 r.) A. i M. Z. wystąpili do PINB o zawieszenie w trybie art. 97 § 1 pkt 4 lub art. 98 § 1 k.p.a. prowadzonego pod sygnaturą akt [...] postępowania administracyjnego, bądź o zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego w/w postanowieniem. Po rozpatrzeniu wniosku inwestora PINB postanowieniem z dnia 20 marca 2019 r., znak: [...], odmówił zawieszenia w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania administracyjnego zarejestrowanego pod znakiem [...] Dokonując rozpoznania wniosku w zakresie zawieszenia prowadzonego postępowania administracyjnego w trybie art. 98 § 1 k.p.a., pismem z dnia 20 marca 2019 r. PINB wezwał strony prowadzonego postępowania administracyjnego do wyrażenia jednoznacznego pisemnego stanowiska w zakresie zawieszenia przedmiotowego postępowania administracyjnego. Postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2019 r., znak: [...], PINB odmówił zawieszenia w trybie art. 98 § 1 k.p.a. na żądanie strony A. i M. Z. postępowania administracyjnego zarejestrowanego pod znakiem [...] W świetle przedstawionej we wniosku z dnia 11 marca 2019 r. argumentacji, postanowieniem z dnia 9 maja 2019 r., znak: [...], PINB zmienił własne postanowienie z dnia 14 lutego 2019 r., wyznaczając nowy termin wykonania obowiązku nałożonego odnośnym postanowieniem do dnia 15 września 2020 r. Odnosząc się do uwag J. P. zawartych w piśmie z dnia 19 września 2019 r., a tym samym terminu ustalonego przez PINB w L. do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym, organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 123 k.p.a. w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia. Między innymi mogą to być postanowienia o charakterze procesowym dotyczące materii dowodowej i wyłącznym ich celem jest uzyskanie dowodów umożliwiających wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Zebranie i rozstrzygnięcie całego materiału dowodowego jest obowiązkiem organu administracyjnego prowadzącego postępowanie w danej sprawie, wynikającym z art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ może swoje postanowienie dowodowe w każdym stadium postępowania zmienić. Termin do przedłożenia, jak również usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym jest terminem ustalanym przez organ nadzoru budowlanego i w tym zakresie nie jest to termin ustawowy, lecz termin procesowy o charakterze urzędowym. Organ określając w postanowieniu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, termin do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, powinien mieć na uwadze zasady ogólne postępowania administracyjnego, a przede wszystkim zasadę pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz zasadę udzielania informacji (art. 9 k.p.a.). Ponadto termin określony postanowieniem wydanym na podstawie art. art. 35 ust. 3 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane powinien być ustalony tak, aby z obiektywnego punktu widzenia umożliwiał wnioskodawcy usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, a zatem powinien być dostosowany do rodzaju tych nieprawidłowości. Termin określony przez organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego uwzględniał słuszny interes strony, jak również wszystkie okoliczności wskazane przez wnioskodawcę. Określony przez organ termin, jak i prowadzone postępowanie administracyjne nie ma negatywnego wpływu na skarżącego. Analiza akt sprawy potwierdza sekwencję zdarzeń przedstawioną w skardze i w odpowiedzi na skargę, w tym co do złożenia przez inwestora projektu budowlanego zamiennego, postanowienia w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowalnym zamiennym, czynności zmierzających do ewentualnego zawieszenia postępowania, postanowienia w przedmiocie zmiany terminu wykonania obowiązku usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowalnym zamiennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Skarga w niniejszej sprawie okazała się niezasadna. W ocenie Sądu, nie ma podstaw do stwierdzenia bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. Zgodnie z art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Załatwienie sprawy w postępowaniu uproszczonym powinno nastąpić niezwłocznie, nie później niż w terminie miesiąca od dnia wszczęcia postępowania (§ 3a). Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Specyfika sprawy będącej przedmiotem odnośnego postępowania administracyjnego, prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L, polega w szczególności na tym, że jej rozstrzygnięcie tudzież podejmowanie kolejnych czynności procesowych uwarunkowane jest działaniami strony – inwestora. Z tego też względu szczególnego znaczenia nabiera w tym przypadku przytoczona już wyżej reguła z art. 35 § 5 k.p.a., w świetle której do terminu załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony. Jakkolwiek literalnie mowa tu tylko o "terminach przewidzianych w przepisach prawa", nie ulega wątpliwości, że hipotezą wspomnianej reguły objęte są także prawidłowo wyznaczone terminy urzędowe – terminy wyznaczone na podstawie przepisów prawa procesowego przez organ prowadzący postępowanie. Mając na uwadze z jednej strony powyższe uwarunkowania, a z drugiej strony przedstawioną wcześniej sekwencję zdarzeń – stwierdzić wypada, że organ podejmował należące doń czynności procesowe z właściwą dynamiką, z uwzględnieniem zasady szybkości postępowania. W szczególności warto zauważyć, że organ niezwłocznie po przedłożeniu przez stronę projektu budowlanego zamiennego wydał postanowienie w przedmiocie nałożenia obowiązku usunięcia nieprawidłowości w tymże projekcie. Czynności organu dotyczące ewentualnego zawieszenia postępowania oraz czynności prowadzące do wydania postanowienia w przedmiocie zmiany terminu wykonania wspomnianego obowiązku również podejmowane były bez zbędnej zwłoki, a poza tym – co warto podkreślić – miały miejsce przez upływem terminu wyznaczonego postanowieniem z dnia 14 lutego 2019 r. (koniec tego terminu przypadał na dzień 15 września 2019 r.). Obecnie pozostaje otwarty zmieniony postanowieniem z dnia 9 maja 2019 r. termin urzędowy (do dnia 15 września 2020 r.) – organ nie pozostaje zatem bezczynności ani nie dopuszcza się przewlekłego prowadzenia postępowania, lecz prawidłowo oczekuje na podjęcie czynności przez stronę (inwestora). Analiza uzasadnienia skargi prowadzi do wniosku, że skarżący kwestionuje przede wszystkim samo wyznaczenie tudzież przedłużenie terminu do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowalnym zamiennym (bowiem, zdaniem skarżącego, w ogóle nie ma podstaw do jego zatwierdzenia, a obiektu nie da się zalegalizować w obecnym kształcie), a także długość tego terminu. Gdy idzie o pierwszą kwestię, należy zauważyć, że twierdzenia skarżącego są zrelatywizowane do merytorycznych aspektów sprawy administracyjnej, które nie podlegają ocenie w toku kontroli sądowej zainicjowanej skargą na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania – w toku tej kontroli Sąd nie może się wypowiadać co do istnienia lub braku podstaw do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Przedmiotem oceny Sądu na tym etapie mogłoby być jedynie ewentualne podejmowanie przez organ czynności procesowych oczywiście bezzasadnych i zbędnych – a taki przypadek w niniejszej sprawie nie zachodzi. Zdaniem Sądu, wyznaczony stronie (inwestorowi) termin do usunięcia nieprawidłowości w projekcie budowalnym zamiennym, także gdy idzie o jego długość – nie może uzasadniać zarzutu przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ. Zważywszy na okoliczności sprawy, w tym zakres wskazanych nieprawidłowości projektu tudzież ewentualne skutki niesunięcia tych nieprawidłowości – jako w pełni przekonująca jawi się argumentacja co do tegoż terminu przedstawiona w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 maja 2019 r. oraz w odpowiedzi na skargę. W tym kontekście należy też zauważyć, że przedmiotowy termin jest terminem maksymalnym – w tym sensie, że nie wyklucza wcześniejszego dokonania przez stronę wymaganych czynności. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.