II SAB/Kr 42/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant: Urszula Czerwińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi B. O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. do wydania aktu administracyjnego lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżącej B. O. z dnia 18 grudnia 2012r. w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. na rzecz skarżącej B. O. kwotę 100 zł ( sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. B.O. pismem z dnia 31 stycznia 2014r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach, polegającą na nieprzeprowadzeniu postępowania administracyjnego w przedmiocie zbadania zgodności realizacji inwestycji pod nazwą budowa sieci kanalizacyjnej sanitarnej oraz sieci wodociągowej w ramach zadania inwestycyjnego pod nazwą: gospodarka wodno-ściekowa w Gminie Kalwaria Zebrzydowska - Etap I, Dokumentacja projektowo- kosztorysowa: Zadanie IV z decyzją Starosty Wadowickiego nr 1246/2010 z dnia 31.12.2010 r. znak NBZ.7351-121/KZ/2010 udzielającej pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w/w decyzją nr 1246/2010 z dnia 31.12.2010 r. Starosta Wadowicki udzielił pozwolenia na budowę dla opisanej inwestycji. W związku z faktem, że Starosta Wadowicki w decyzji nr 1246/2010 nie ujął należących do skarżącej działek nr nr [....] pomimo faktu, że przedmiotowa inwestycja była na tych działkach realizowana, pismem z dnia 18.12.2012 r. wniosła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach o podjęcie na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.) czynności mających na celu zbadanie zgodności realizacji inwestycji z decyzją udzielającą pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji w zakresie istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę i rażącego naruszenia przepisów prawa budowlanego. Przedmiotowa sprawa została potraktowana przez skarżony PINB jako skarga i była rozpatrywana w trybie skargowym wynikającym z kpa i pismem z dnia 28.03.2013 r. znak PINB.0550/1/2013/Kz organ ten uznał skargę za bezzasadną. W związku z tym pismem z dnia 9.05.2013 r. ponownie skarżąca wniosła do PINB w Wadowicach o rozpatrzenie wniosku z dnia 18.12.2012 r. Pismem z dnia 15.05.2013 r. znak PINB.0550/l/2013/Kz organ stwierdził, że "niniejsza skarga jest bezzasadna i pozostawia się ją bez rozpoznania z uwagi na brak nowych okoliczności." Skarżąca wskazała ponadto podając konkretne daty pism i sygnatury, iż nie zgadzając się z przyjętym przez organ trybem skarg i wniosków z art. 227 i nast. kpa, zwracała się o weryfikacje tego podejścia do MWINB i GINB, które również stosując tryb skargowy negatywnie oceniły stanowisko skarżącej. W ocenie skarżącej przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrzona w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane ponieważ w przepisach tych istnieją materialne podstawy do wszczęcia i przeprowadzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach jako organu nadzoru budowlanego postępowania w przedmiocie zbadania realizacji inwestycji z decyzją udzielającą pozwolenia na budowę i zatwierdzającą projekt budowlany. Jak wynika z art. 81 ust. 1 ustawy Prawo budowlane do podstawowych obowiązków organów nadzoru budowlanego należy między innymi nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego w zakresie warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia w rozwiązaniach przyjętych w projektach budowlanych, przy wykonywaniu robót budowlanych oraz utrzymywaniu obiektów budowlanych a także zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Wobec tego w przedmiotowej sprawie powinno zostać wszczęte i przeprowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach postępowanie oraz powinna zostać wydana decyzja administracyjna. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i przedstawiając szczegółowo przebieg postępowania podał, iż po otrzymania ze strony osób trzecich określonego wystąpienia zawierającego zarzuty w przedmiocie naruszenia przepisów prawa budowlanego właściwy w sprawie organ nadzoru budowlanego zobligowany jest przeprowadzić w sprawie stosowne postępowanie wyjaśniające i w zależności od poczynionych ustaleń zająć stanowisko w trybie przepisów działu VIII Kpa (tzw. tryb skargowy - miało miejsce w przedmiotowej sprawie) bądź też wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne. Postępowanie wyjaśniające po części toczyło się w trybie skargowym a po części stanowiło postępowanie kontrolne. Procedura skargowa ma cechy samodzielnego, jednoinstancyjnego postępowania uproszczonego, kończącego się czynnością materialno-techniczną tj. poinformowaniem skarżącego o sposobie załatwienia skargi w formie pisemnej odpowiedzi. Ponieważ postępowanie kontrolne nie wykazało nieprawidłowości w zakresie przepisów Prawa budowlanego a związanych z tematem skargi wnoszącej, organ nie znalazł podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w ww. sprawie. Nadto wniosek skarżącej z dnia 18 grudnia 2012 r. – o podjęcie czynności mających na celu zbadanie zgodności realizacji inwestycji z decyzją udzielającą pozwolenie na budowę dla ww. inwestycji w zakresie istotnego odstąpienia od udzielonego pozwolenia na budowę i rażącego naruszenia skazanych przepisów, nie zawierał, w ocenie organu, jednoznacznej intencji co do złożenia formalnego wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w oparciu art. 61 §1 Kpa. W żadnym ze swoich kolejnych wystąpień kierowanych przez Panią B.O. tut. Organu, storna nie kwestionowała również, aby jej intencją było złożenie formalnego wniosku wszczęcia postępowania administracyjnego. Wg organu ostatecznej kwalifikacji pisma dokonuje organ w zakresie posiadanych kompetencji i na własną odpowiedzialność. O tej kwalifikacji nie może przesądzać sam tytuł/nagłówek danego wystąpienia. Pismo z dnia 18 grudnia 2012 r. nie mogło zostać uznane za wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego w znaczeniu kodeksowym, gdyż pisma tego typu mają swój określony przedmiot. Pismo B.O. nie odnosi się do zdarzeń przyszłych i nie ma charakteru postulatu lecz tyczy się nieprawidłowości występujących w opinii wnoszącej przy realizacji inwestycji, co w ocenie organu przesądza, iż nie jest to wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., określanej dalej jako p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Wadowicach jest uzasadniona. Art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przewiduje wniesienie skargi na bezczynność organów w wypadkach przewidzianych w pkt 1-4. Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999, s. 84). Jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego została zawarta w art. 7 kpa, zgodnie z którym organy administracji są zobowiązane do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Niewątpliwie zaś w słusznym interesie obywateli leży, by organy administracji publicznej działały wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do załatwienia sprawy, co nakazuje art. 12 § 1 kpa ustanawiający zasadę szybkości postępowania. W celu zapewnienia ochrony tej zasadzie ustawodawca ustanowił wymogi proceduralne, które należy dochować w przypadku, gdy dana sprawa nie może być załatwiona w ustawowym terminie - art. 35-38 kpa zawierające reguły postępowania w zakresie terminowości załatwiania spraw. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył wyżej wskazane przepisy pozostając w bezczynności polegającej na nierozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia 18 grudnia 2012r. poprzez niewydanie w terminach przewidzianych przepisami, stosownego do rozstrzygnięcia sprawy aktu administracyjnego. Skoro bowiem został złożony wniosek (żądanie) wszczęcia postępowania (vide: pismo skarżącej k. – 3 akt adm.) zawierający konkretnie wskazane odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę przy podaniu naruszonych przepisów prawa budowlanego, to nie można mieć wątpliwości jaka była intencja wnioskodawcy – wszczęcie postępowania administracyjnego. Jeśli zaś organ przyjmuje, iż brak jest podstaw do wszczęcia takiego postępowania, to winien ewentualnie wydać akt administracyjny o odmowie wszczęcia postępowania (vide: art. 61a § 1 kpa). Nie można uznać za załatwienie sprawy kierowanie w opisanej sytuacji do strony pisma wyjaśniającego w trybie skargowym, gdyż tryb wnioskowo – skargowy (art. 221 i n. kpa) dotyczy zupełnie innych kwestii niż żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego, które było precyzyjnie przez skarżącą wypowiedziane. W/w pismo skarżącej było precyzyjnym żądaniem wszczęcia postępowania dotyczącym odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę i uznanie go za skargę lub wniosek składany w tzw. trybie skargowo-wnioskowym, było bezpodstawne (vide: art. 227 i 241 kpa zawierające definicję takiej skargi lub wniosku). Niezasadne przy tym są rozważania organu co do ustalania intencji wnioskodawcy poprzez ocenę czy miała na celu wyjaśnienie sprawy na przyszłość czy wstecz. Odstępstwa od pozwolenia na budowę dotyczą bowiem skutków działań przeszłych lecz odnoszą się także na przyszłość. Rozpatrzenie przez skarżony organ powyżej opisanego wniosku w trybie skargowym mogło doprowadzić de facto do uniemożliwienia uzyskania przez stronę kontroli sądowej działania organu, gdyż tryb wnioskowo-skargowy jest wyłączony spod jurysdykcji sądów administracyjnych. Natomiast ewentualne postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania podlega zaskarżeniu do sądu. Jednocześnie jednak organowi nie można zarzucić braku woli i jakiejkolwiek aktywności w rozpoznaniu sprawy, gdyż z przebiegu czynności wynika, iż organ podjął szereg czynności zmierzających do załatwienia sprawy, co zmniejsza w kontrolowanej sprawie jego winę i skutkuje brakiem podstaw do stwierdzenia, że okoliczności związane z bezczynnością były tego rodzaju, aby można je zakwalifikować jako naruszenie prawa w stopniu rażącym. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w pkt II sentencji wyroku. W związku z powyższym Sąd uznając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, będąc zobowiązanym do wydania aktu administracyjnego, pozostawał w bezczynności, orzekł jak pkt I w sentencji wyroku na podstawie art. 149 p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.