II SAB/Kr 43/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2017 r. sprawy ze skargi E. S. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w zakresie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie wniosku skarżącego E. S. z dnia 6 listopada 2016 roku; II. stwierdza, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego E. S. sumy pieniężnej. Sygn. akt II SAB/Kr [...] UZASADNIENIE E. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy w zakresie udostępnienia mu informacji publicznej zgodnie z wnioskiem z dnia 6 listopada 2016 r. Skarżący wniósł o zobowiązanie strony przeciwnej do udzielenia odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący wskazał, że do dnia 11 stycznia 2017 r. nie otrzymał żadnej odpowiedzi na pytania zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. We wniosku z dnia 6 listopada 2016 r. skarżący skierował 16 pytań do Burmistrza O. J. M., powołując się przy tym na ustawę o dostępie do informacji publicznej, które (w skrócie) brzmiały następująco: 1. czy wg [...] pismo, o którym mowa w piśmie z 17 grudnia 2015 r. stanowi poświadczenie nieprawdy, 2. kto wg [...] zniszczył pismo skarżącego z dnia 20 grudnia 2015 r., 3. kto wg [...] zniszczył pismo skarżącego z dnia 10 lutego 2016 r., 4. czy wg J[...] jej pismo z 17 grudnia 2015 r. ma przekazać z doniesieniem o popełnieniu przestępstwa do Komendy Policji w O., 5. czy wg [...] E. S. ma prawo oskarżyć ją jak w pytaniu nr [...], 6. czy [...] była w dniu 23 lutego 2015 r. po godzinie 19 i "czy próbowała wraz z przestępcami (...) geodetami naruszyć mir domowy, wtargnąć do lokalu [...]; [...] (...) bo ja (...) widziałem tylko dwóch cwaniaczków, którzy próbowali wtargnąć do lokalu [...], w którym mieszkam już 51 lat (...) gdzie wtedy, w jakim przedsiębiorstwie, urzędzie pracowała [...]", 7. czy jednym z wymienionych wyżej geodetów był obecny Naczelnik Wydziału w UMIG w [...] i czy to nie on niszczył pisma skarżącego w latach 2010 - 2015, 8. czy [...] sama osobiście dyktowała treść pisma z dnia 17 grudnia 2015 r. M. S., której nazwisko widnieje pod pismem, czy też dyktowali go "geodeci - przestępcy", 9. ile takich pisma - fałszerstw napisała [...] w czasie swojej pracy w UMIG w O., 10. "ile dokładnie dopisali przestępcy - geodeci z UMIG w O., którzy nie zostali wpuszczeni do [...]", 11. "ile dokładnie dopisali ci geodeci do lokalu nr [...]", 12. czy wg [...] "budowniczowie bloku nr [...] ulica [...] (...) to byli 1) nieuki, 2) tępe kmiotki (...)" 13. czy wg [...] blok nr [...] był stawiany niezgodnie z prawem, polską normą budowlaną przez nieuków, 14. czy wg [...] dnia 23 lutego 2005 r. ci sami geodeci mierzyli blok po zewnętrznej stronie wzdłuż i wszerz bloku i czy wymiary są zgodne z planem, rysunkiem technicznym, jak blok był zaprojektowany, czy czy blok okazał się dłuższy i o ile metrów, czy szerszy i o ile metrów, czy zgodna z projektem jest kubatura budynku, 15. czy wg J[...] po 40 latach blok powiększył się o około 20 metrów kwadratowych, 16. czy pismo z dnia 17 grudnia 2015 r. nie jest arogancją, butą i perfidią ze strony [...] pod adresem skarżącego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. Wskazał, że skarga jest bezprzedmiotowa z uwagi na fakt uzyskania przez skarżącego odpowiedzi na jego pismo z dnia 6 listopada 2016 r. w postaci pisma z Urzędu Miasta i Gminy w O. z dnia 16 listopada 2016 r. nr [...] W piśmie z dnia 16 listopada 2016 r. Nr [...] skarżący został poinformowany, iż jego pismo dotyczy spraw poruszonych m.in. w piśmie z dnia 01.11.2016 r. nr S.E. [...], w związku z czym zostaje w całości podtrzymana odpowiedź z dnia 10 listopada 2016 r. nr [...] oraz odpowiedź z dnia 10 listopada 2016 r. Nr [...] Jak wynika z przesłanych do WSA akt sprawy w piśmie z dnia 10 listopada 2016 r. poinformowano E. S.: "tak jak wyjaśnialiśmy w dotychczasowej korespondencji kierowanej do Pana, inwentaryzacja lokali mieszkalnych wraz z wyliczeniem udziału w nieruchomości wspólnej w budynku mieszkalnym położonym w O. przy ul. [...], została wykonana w 2005 r. tj. 11 lat temu na podstawie umowy cywilnoprawnej, a zatem przez osoby nie będące pracownikami Urzędu Miasta i Gminy O.. Z uwagi na okres archiwizacji dokumentacji związanej z realizacją w/w zadania sprzed 11 lat, obecnie brak możliwości udzielenia szczegółowych informacji w zakresie niektórych Pana pytań zawartych w w/w piśmie. Jednocześnie informuję, że wysłana była do Pana na bieżąco odpowiedź na każdą Pana korespondencję, kierowaną do organów Gminy O.". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2016 r. poz. 1764).), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność, gdyż skarga na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., I OSK [...] LEX nr 236545). Skarżący w swoim bardzo obszernym wniosku z dnia 6 listopada 2016 r. zadał organowi szereg pytań, z których część z całą pewnością nie stanowi pytań dotyczących informacji publicznej, bo w znakomitej większości dotyczą one poglądów Zastępcy Burmistrza Miasta i Gminy J. M. na określone kwestie. Osobiste poglądy osoby pełniącej funkcję publiczną nie są pytaniem o informację publiczną, bo ta może dotyczyć tylko sfery faktów, a nie domniemań czy poglądów. Nie stanowią również pytania o informację publiczną te z nich, które dla udzielenia odpowiedzi wymagałyby przeprowadzenia stosownego postępowania przez właściwe organy nadzoru budowlanego ( np. pytania dotyczące zgodności budowy bloku w którym mieszka skarżący, z projektem według którego został wykonany). Jednak niektóre z pytań przynajmniej częściowo dotyczą sfery faktów. Wynika z nich bowiem, że skarżący chce się dowiedzieć z jakiego dokumentu i kiedy wykonanego wynika, że zajmowane przez niego mieszkanie zostało na nowo opomiarowane, w wyniku których to pomiarów zwiększyła się jego powierzchnia oraz chce wiedzieć, kto pomiarów tych dokonywał i jakie wynagrodzenie z tego tytułu otrzymał. Tymczasem odpowiedź organu z dnia 16 listopada 2016 r. nie odnosi się choćby zwięźle do poszczególnych pytań, ale ogólnie stwierdza, że udzielono już skarżącemu odpowiedzi w dwóch pismach z dnia 10 listopada 2016 r. Jednak z pism tych nie wynika nic ponad to, że inwentaryzacja lokali miała miejsce w 2005 r. i ze względu na okres archiwizacji, brak jest możliwości odpowiedzi na zadane pytania. Organ nie oświadczył jednoznacznie, że nie posiada inwentaryzacji lokali (budynku) z 2005 r. Niewiarygodne zresztą wydaje się twierdzenie, że gmina pozbyła się wykonanej inwentaryzacji własnego budynku, nawet jeśli wykonana była kilkanaście lat temu. Jednak nie jest rzeczą Sądu Administracyjnego zastępowanie organów w ich ustawowych kompetencjach. Organ będzie zobowiązany odnieść się do każdego pytania zawartego we wniosku, określając zwięźle czy pytanie dotyczy informacji publicznej czy też nie. Jeśli organ ustali, że konkretne pytanie dotyczy informacji stanowiącej informację publiczną – będzie zobowiązany albo informacji tej udzielić albo wydać decyzję odmowną, jeśli zaistnieją przesłanki wskazane w ustawie. Uzasadniając pkt. II wyroku wskazać należy co następuje. Zgodnie z art. 149 § 1 zd. 2. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy jednocześnie stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ustawa nie reguluje przesłanek takiego orzeczenia. Stwierdzenie zatem, czy bezczynność organu miała charakter rażący, stanowić musi wynik oceny sądowej, nawiązującej do okoliczności sprawy. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaistniała bezczynność nie miała charakteru rażąco naruszającej prawo. Organ nie opóźnił się w udzieleniu odpowiedzi, choć była ona niewystarczająca, niemniej jednak nie można powiedzieć, że Burmistrz nie podejmował w zakresie wniosku żadnych czynności. Wniosek skarżącego nie tylko jest obszerny, ale zawiera też szereg dywagacji pozostających poza kwestiami związanym z udzieleniem informacji publicznej. Jednocześnie Sąd stanowczo podkreśla, że sam fakt niezadowolenia skarżącego ze sposobu załatwienia jego sprawy w żadnym wypadku nie uprawnia do formułowania zarzutów zawartych we wniosku o udzielenie informacji publicznej, dotyczących fałszerstw czy oszustw. Są to poważne zarzuty, których nie wolno formułować bezpodstawnie, na bieżące potrzeby. Uzasadniając pkt. III wyroku, wskazać należy co następuje. Przepis art. 149 § 2 p.p.s.a. nie precyzuje charakteru przyznawanej kwoty pieniężnej mówiąc tylko o "sumie pieniężnej". Kwota ta - poza funkcją represyjną i prewencyjną polegającą na tym, że groźba konieczności wydatkowania tych kwot ze środków publicznych na rzecz stron postępowania, nie zaś przekazywania ich w ramach systemu finansów publicznych, będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwiana spraw - ma też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc - ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwe działającej administracji publicznej. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy z dnia 20 lutego 2015r. o zmianie ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (druk sejmowy nr [...] /VII Kadencja), instytucja ta została wzorowana na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz.U.2004.179.1843 ze zm.). Z tego względu przydatny jest dorobek orzeczniczy zarówno sądów administracyjnych jak i Sądu Najwyższego powstały na gruncie przywołanej ustawy. Z tym oczywiście zastrzeżeniem, że w niniejszej sprawie nie będą one dotyczyć działania wymiaru sprawiedliwości, ale działania administracji publicznej. Co prawda w systemie władzy sądowniczej nie istnieje zjawisko zawisłości, która występuje w podsystemie władzy publicznej sprawowanej przez administrację publiczną, to jednak różnica ta nie przeciwstawia się powyższemu rozumowaniu. Jak stwierdził Sąd Najwyższy w orzeczeniach o sygn. III SPP [...], III SPP [...], SPK [...], III SPP [...], kwota otrzymywana na tej podstawie ma zrekompensować negatywne przeżycia psychiczne i moralne związane z przewlekłością postępowania sądowego oraz z naruszeniem prawa (nie dobra osobistego) do rozpoznania sprawy sądowej bez zbędnej zwłoki. Przyznanie odpowiedniej sumy pieniężnej stanowi sankcję dla państwa za wadliwe zorganizowanie wymiaru sprawiedliwości oraz rekompensatę dla skarżącego za krzywdę moralną spowodowaną przewlekłością postępowania. Następuje w wysokości proporcjonalnej do wielkości zwłoki, jej przyczyn oraz dotkliwości dla skarżącego. Odpowiednia suma pieniężna pełni rolę swoistego zadośćuczynienia za stres i frustrację, spowodowane przewlekłością postępowania sądowego. Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 14 maja 2012 r. sygn. III SA/Wa [...], wskazano, że kwota wskazana w art. 12 ust. 4 ustawy z 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki, poza funkcją represyjną i prewencyjną, ma też znaczenie kompensacyjne. Inaczej mówiąc ma na celu zadośćuczynienie za krzywdę, jaką strona poniosła wskutek wadliwie skonstruowanego systemu wymiaru sprawiedliwości albo wadliwe działającego systemu wymiaru sprawiedliwości w praktyce. Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. II OPP [...]: "Określając wysokość sumy pieniężnej z tytułu przewlekłości postępowania, należy mieć na uwadze czas trwania postępowania, rodzaj sprawy, w której nastąpiła przewlekłość, jej znaczenie dla strony skarżącej". W niniejszej sprawie zdaniem Sądu brak jest przesłanek, które usprawiedliwiałyby przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Sąd nie dostrzega w szczególności konieczności kompensacji skarżącemu krzywd moralnych czy negatywnych przeżyć psychicznych, jako że Sąd nie dostrzega, aby takowe zaistniały w związku z niniejszą sprawą. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt. 1, art. 149 § 1a, art. 149 § 2 p.p.s.a.