II SAB/Kr 43/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B. K. na bezczynność Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Mogilanach w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę. II SAB/Kr 43/25 UZASADNIENIE 31 grudnia 2024 r. B. K. wniosła do Dyrektora Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Mogilanach o e-mailowe udostępnienie: 1) Skan Faktur Vat wystawionych przez Kancelarię S. spółka cywilna wraz z ich opisem potwierdzającym wykonanie usługi oraz z zatwierdzeniem do wypłaty; 2) Wykaz zleconych konkretnych zadań Kancelarii (forma pisemna, maila, telefoniczna, poczta) w danym miesiącu kalendarzowym wraz ze wskazaniem osoby lub osób, które zleciły te zadania wraz z podaniem ilości godzin pracy Kancelarii zgodnie z treścią zawartej umowy; 3) W jakim trybie została wybrana Kancelaria S. , z którą SPZOZ w Mogilanach zawarł umowę; 4) Czy były przewidziane w Planie Finansowym SPZOZ w Mogilanach na 2024 r. środki finansowe na obsługę prawną tegoż podmiotu. 14 stycznia 2025 r. podmiot obowiązany przesłał trzy faktury i odpowiedział, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej (pkt 2), kancelaria została wybrana z wolnej ręki spośród kilku kancelarii, do których skierowano zapytanie o ofertę (pkt 3), a środki na obsługę prawną były przewidziane w Planie Finansowym na 2024 r. (pkt 4). 28 stycznia 2025 r. B. K. wywiodła skargę na bezczynność, w której wniosła o: 1) stwierdzenie bezczynności, 2) zobowiązanie do załatwienia sprawy w terminie 14 dni i 3) zwrot kosztów postępowania, zarzucając przy tym – w zakresie pkt 1 (częściowo) i pkt 2 – naruszenie art. 61 Konstytucji RP przez nieuzyskanie informacji publicznej oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez nieudzielenie informacji publicznej w terminie. W uzasadnieniu skargi podniosła, że odpowiedź dotyczy pkt 1 (częściowo), pkt 3 i pkt 4, natomiast stanowisko o uznaniu żądanych informacji za niebędące informacją publiczną nie zostało uzasadnione. Skany faktur otrzymanych od kancelarii prawnej wraz z ich opisem potwierdzającym wykonanie usługi z zatwierdzeniem do wypłaty są dokumentem, który podlega udostępnieniu w ramach informacji publicznej. Taka sama sytuacja ma miejsce w przypadku wykazu zleconych konkretnych zadań Kancelarii (forma pisemna, maila, telefoniczna, poczta) w danym miesiącu kalendarzowym wraz ze wskazaniem osoby lub osób, które zleciły te zadania wraz z podaniem ilości godzin pracy Kancelarii zgodnie z treścią zawartej umowy (§ 3 ust. 1). Informacja publiczna ma na celu kontrolę społeczną nad działalnością podmiotów finansowanych ze środków publicznych, a podmiot obowiązany jest niemal w 100% finansowany ze środków publicznych w ramach umów z NFZ i jest podmiotem podlegającym przepisom ustawy o finansach publicznych, co przesądza o jawności jego gospodarki finansowej w sferze publicznej. Wydawanie publicznych pieniędzy jest jawne i powinno być transparentne. Opis faktur wraz z podpisem osób potwierdzających wykonanie usługi i podpisem osoby zatwierdzającej wynagrodzenie do wypłaty stanowią dokumenty, które powinny być udostępnione. Analogiczna sytuacja zachodzi w stosunku do pkt 2. Wykaz zleconych czynności nie tylko potwierdza wykonanie umowy przez kancelarię, ale również stanowi potwierdzenie, że środki publiczne nie tylko są wydatkowane w sposób właściwy, ale również uzasadniony. Środki pieniężne wydawane na obsługę prawną są środkami publicznymi i już z tego to faktu bezwzględnie podlegają szczególnej kontroli. Kontrola ma na celu sprawdzenie, czy środki są wydawane w sposób transparentny i zgodnie z zawartą umową. W odpowiedzi na skargę podmiot obowiązany wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł, że udzielił pełnej odpowiedzi na pkt 1 (każda z faktur zawierała: nazwę towaru lub usługi, datę wpływu wraz z podpisem osoby przyjmującej, informację o weryfikacji faktury pod względem formalnym i rachunkowym wraz datą i podpisem osoby weryfikującej, informację o zatwierdzeniu do wypłaty). Co do pkt 2 wskazał zaś, że żądane informacje nie stanowią informacji publicznej z uwagi na ich wewnętrzny i techniczny charakter (III OSK 1867/23). Tzw. "zlecanie" stanowi czynność wewnętrzną i techniczną, która jedynie służy i zmierza do realizacji zadania publicznego, jednocześnie nie przesądzając o kierunku działania organu, a niejednokrotnie nie skutkuje podjęciem jakichś działań w ogóle, a jej wyłącznym efektem jest sporządzenie wewnętrznej opinii prawnej (III OSK 2967/21). Zachodzi podejrzenie, że skarżąca zmierza do przełamania tajemnicy adwokackiej i radcowskiej, dążąc do uzyskania argumentacji podmiotu obowiązanego w potencjalnych sporach przeciwko skarżącej, która pełniła funkcję kierownika zakładu i publicznie kwestionowała zasadność jej odwołania z tego stanowiska. Ewentualne kroki prawne mogłyby okazać się nieefektywne, gdyby udostępniano jej bieżące informacje z zakresu obsługi prawnej. Odnosząc się do żądania liczby godzin pracy kancelarii, podmiot obowiązany wskazał, że zgodnie z umową pomoc prawna świadczona jest w wymiarze 20 godzin miesięcznie, zaś obowiązek przekazania informacji o wyczerpaniu limitu godzinowego powstaje dopiero wskutek zajścia tegoż zdarzenia. Jeżeli nie miało to miejsca, to informacja nie jest przekazywana, a co za tym idzie dokument ją zawierający nigdy nie powstaje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, bo przedmiotem skargi była bezczynność (art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). Skarga podlegała oddaleniu jako bezzasadna (art. 151 p.p.s.a.). Nie budzi wątpliwości Sądu i nie był kwestionowany przez strony status dyrektora SPZOZ – jednostki sektora finansów publicznych, o której mowa w art. 9 pkt 10 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, utworzonej w drodze uchwały nr XXX/270/2013 Rady Gminy Mogilany z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie nadania Statutu Samodzielnemu Publicznemu Zakładowi Opieki Zdrowotnej w Mogilanach (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2014 r. poz. 417) – jako podmiotu obowiązanego. Z bezczynnością w udostępnieniu informacji publicznej mamy do czynienia w przypadkach: 1) braku reakcji na wniosek mimo upływu terminu, 2) udostępnienia niepełnego, 3) zastosowania niewłaściwej formy załatwienia wniosku, 4) odmowy udostępnienia bez podania przyczyny lub podstawy prawnej [Ruszewski J., Sitniewski P., Dostęp do informacji publicznej w pytaniach i odpowiedziach, Białystok 2013. s. 41]. Każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, Dz. U. z 2022 r. poz. 902, dalej: "udip"). Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek (art. 10 ust. 1 udip). Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 udip). 31 grudnia 2024 r. wniosek skarżącej zainicjował przed podmiotem obowiązanym postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej. 14 stycznia 2025 r. podmiot obowiązany udzielił skarżącej odpowiedzi uznaną przez nią za niesatysfakcjonującą. Skoro czternastodniowy termin ustawowy został zachowany, to skuteczny zarzut bezczynności można byłoby postawić podmiotowi obowiązanemu tylko wtedy, gdyby okazało się, że "wykaz zleconych konkretnych zadań Kancelarii (forma pisemna, maila, telefoniczna) w danym miesiącu kalendarzowym wraz ze wskazaniem osoby lub osób, które zleciły te zadania wraz z podaniem ilości godzin pracy Kancelarii zgodnie z treścią zawartej umowy" – wbrew stanowisku podmiotu obowiązanego – stanowił informację publiczną. Do tego (pytanie nr 2) sprowadza się spór na kanwie niniejszej sprawy, albowiem faktury VAT z opisem potwierdzającym wykonanie usługi oraz z zatwierdzeniem do wypłaty (pytanie nr 1) zostały skarżącej udostępnione (umowa o świadczenie pomocy prawnej została zawarta 11 października 2024 r. i przewiduje ryczałtowe wynagrodzenie w wysokości 6000 zł miesięcznie powiększone o należny podatek VAT, a przesłano trzy zatwierdzone do wypłaty faktury za okresy: 11.10-10.11, 11.11-10.12 i 11.12-10.01). Informacja o ponoszonych kosztach pomocy prawnej świadczonej przez zewnętrzną kancelarię – jako informacja o majątku, na który składają się zobowiązania – została zatem skarżącej udostępniona. W zakresie pytania nr 2 Sąd podziela przytoczoną wyżej argumentację podmiotu obowiązanego odnoszącą się do tzw. dokumentu wewnętrznego. Umowa określa osoby, które są "wyłącznie właściwe" do kontaktów związanych z jej wykonywaniem (§ 3 ust. 2). Umownym obowiązkiem SPZOZ jako klienta jest zlecanie kancelarii wykonania konkretnego zadania w formie pisemnej, mailowej, telefonicznie lub pocztą (§ 3 ust. 1). Umownymi obowiązkami kancelarii (właśc. wspólników spółki cywilnej) są świadczenie pomocy prawnej w wymiarze limitu: 20 godzin miesięcznie oraz niezwłoczne poinformowanie klienta o wyczerpaniu tego limitu (§ 2 ust. 3). Umownym prawem kancelarii jest otrzymywanie wynagrodzenia ryczałtowego (§ 4 ust. 1). Rozliczenie ryczałtowe zasadza się na założeniu, że świadczeniodawca (przyjmujący zlecenie) otrzymuje wynagrodzenie niezależnie od wykonanej pracy, a tym samym wielkość jego przysporzenia jest jednakowa tak wtedy, gdy ustalony limit nie został wykorzystany w ogóle, jak i wtedy, gdy został wykorzystany niemalże w całości. Należy podkreślić, że prawo dostępu do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji RP, art. 2 ust. 1 udip) obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji, nie zaś o zamierzeniach czy niewiążącej analizie sporządzanej na potrzeby podmiotu obowiązanego, albowiem wiązana z dostępem do informacji publicznej kontrola społeczna nie jest konieczna (potrzebna) na każdym etapie procesu decyzyjnego, lecz w zasadzie na jego końcu. Tymczasem dokument wewnętrzny służy wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk. Zawiera informacje o charakterze roboczym stanowiące pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. Za dokumenty wewnętrzne, a więc niemające charakteru informacji publicznej, uznawano m.in.: 1) korespondencję e-mailową osoby wykonującej zadania publiczne ze współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczyła wykonywanych zadań publicznych; 2) pisemne wyjaśnienia pracowników organu, które mają charakter porządkowy i dotyczą sposobu wykonywania obowiązków służbowych; 3) niektóre opinie prawne i ekspertyzy [A. Prasal, E. Perłakowska, G. Abgarowicz, Procedury elektronicznego zarządzania dokumentacją w administracji. Wyd. 2, Warszawa 2023, Rozdział IX, Pkt 4.5]. Dla oceny samej czynności zlecania konkretnego zadania w ramach obsługi prawnej (wymiany korespondencji dotyczącej zlecania) znaczenia nie powinno mieć to, czy pomoc prawna świadczona jest przez zewnętrzną kancelarię (jak w niniejszej sprawie), czy w ramach pracy prawnika wewnątrz struktury organizacyjnej (tzw. in-house), albowiem umiejscowienie wyspecjalizowanego podmiotu nie zmienia charakteru czynności, która jest podejmowana na dalekim przedpolu zwieńczenia procesu decyzyjnego. Z naprowadzonych względów Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.