II SAB/Kr 44/07

WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 sierpnia 2007r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: NSA Izabela Dobosz (spr.) WSA Małgorzata Brachel- Ziaja Protokolant: Beata Błach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia Klub [...] w K. na bezczynność Komendanta Miejskiej Policji w K. skargę oddala. W dniu [...] 2006 r. Stowarzyszenie Klub [...] w K. zwróciło się do Komendanta Miejskiego Policji w K. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie na jego adres kserokopii wszelkich materiałów oraz stanowisk funkcjonariuszy (także ustnych), a w szczególności o przesłanie kserokopii materiałów z czynności wyjaśniających związanych ze sprawą[ ...]. Pismem z [...] 2006 r. poinformowano wnioskodawcę, że udzielenie wnioskowanej informacji nie jest możliwe, bowiem ustawa o dostępie do informacji publicznej nie umożliwia zapoznania się z aktami konkretnej sprawy. Dostęp do akt określają przepisy kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia i kodeksu postępowania karnego, zgodnie z którymi nie ma możliwości udostępnienia materiałów objętych wnioskiem. Dnia [...] 2006 r. Stowarzyszenie Klub [...] zwróciło się do Miejskiego Komendanta Policji w K. o usunięcie naruszenia prawa polegającego na nie udzieleniu objętej wnioskiem informacji. Wojewódzki Komendant Policji w K. pismem z [...] 2006 r. uznał skargę Stowarzyszenia za zasadną wyjaśniając, że zobowiązał Komendanta Miejskiego do ponownego rozpatrzenia wniosku i do udzielenia informacji albo do wydania stosownej decyzji lub postanowienia. Decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w K. odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej "z uwagi na prymat obowiązujących ustaw określających w sposób odrębny dostęp do informacji". Od powyższej decyzji Stowarzyszenie wniosło odwołanie podnosząc w nim, że kodeks postępowania karnego ani kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia nie wyłącza zastosowania w tej sprawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją nr [...] z [...] 2007 r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że organ I instancji nie wyjaśnił, czy P. B. jest uprawniony do reprezentowania samodzielnie Stowarzyszenia Klub [...]. Wskazano, że organ I instancji powinien na podstawie art. 64 k.p.a. wystąpić do P. B. o uzupełnienie braku we wniosku w postaci niepodpisania go przez osoby upoważnione do reprezentowania Stowarzyszenia. Komendant Miejski Policji w K. [...] 2007 wezwał P. B. - Przewodniczącego Stowarzyszenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braku we wniosku z [...] 2006 r. polegającego na niepodpisaniu go przez osoby upoważnione do reprezentowania Stowarzyszenia - w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosków bez rozpoznania. W odpowiedzi Przewodniczący Stowarzyszenia pismem z dnia [...] 2007 r. poinformował Komendanta Miejskiego Policji w K., że jest uprawniony do jednoosobowego reprezentowania stowarzyszenia. Ponadto zarzucił bezczynność w realizacji jego wniosku z [...] 2006 r. i wniósł o usunięcie naruszenia prawa. Również [...] 2007 Stowarzyszenie za pośrednictwem poczty elektronicznej złożyło do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. zażalenie na bezczynność organu I instancji. Decyzją z dnia [...] 2007 r. nr [...] Komendant Miejski Policji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i art. 104 k.p.a. w zw. z art. 30 § 1 i § 3 odmówił Przewodniczącemu Stowarzyszenia Klub [...] P. B. udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem. Decyzję tę [...] 2007 r. doręczono adresatowi, który w dniu [...] 2007 r. wniósł odwołanie. Skarga Stowarzyszenia Klub [...] w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Komendanta Policji w K. nosi datę [...] 2007 r. Jak wynika z prezentaty Komendanta Miejskiego Policji w K. wpłynęła do tego organu w dniu [...] 2007 r. Skarżący domaga się w niej: 1) stwierdzenia bezczynności Komendanta i nakazania mu zgodnego z prawem rozpatrzenia wniosku poprzez przesłanie w terminie 3 dni pełnej informacji o jakiej we wniosku, 2) stwierdzenia, iż stanowią informację publiczną informacje i ich zakres podane we wniosku, 3) stwierdzenia, iż pismo z [...] 2007 r. (decyzja nr [...]) nie stanowi decyzji administracyjnej, względnie w przypadku innego uznania przez sąd jej uchylenia jako wydanej bez podstawy prawnej względnie przez organ do tego nieuprawniony, 4) zasądzenia od Komendanta kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że organ może odmówić udostępnienia informacji publicznej tylko w przypadku określonym ustawą. Takim przypadkiem nie są wątpliwości co do sposobu reprezentacji wnioskującego. Decyzję administracyjną może wydać jedynie organ władzy publicznej. Podmiot nie będący organem władzy publicznej powinien sporządzić odpowiednie pismo. O czynnościach tych w podanym terminie winien być powiadomiony wnioskujący. Podobnie w przypadku, jeśli informacja nie może być udostępniona w terminie określonym w art. 13 ust 1 ustawy podmiot zobowiązany jest do powiadomienia w tym terminie (14 dni od złożenia wniosku) o powodach zwłoki oraz o nowym terminie udostępnienia informacji publicznej. Tymczasem pomimo upływu kilku miesięcy od złożenia wniosku, stowarzyszenie nie uzyskało określonej prawem odpowiedzi, ani też wnioskowanej informacji publicznej. Stowarzyszenie (choć nie miało takiego obowiązku) 2007 r. wniosło o usunięcie naruszenia prawa, a także zażalenie na bezczynność do Komendanta Wojewódzkiego Policji. Pismem z [...] 2007 r. (nie będącym wbrew nazwie decyzją administracyjną, lecz co najwyżej zawiadomieniem o pozostawieniu podania bez rozpoznania i to przy założeniu, iż Komendant jest organem władzy publicznej - zgodnie bowiem z doktryną o charakterze pisma nie decyduje jego nazwa lecz treść). Komendant odmówił udostępnienia informacji publicznej zgodnie z nie istniejącym wnioskiem z [...] 2007 r. (wniosek skarżącego pochodzi z 2006r.). Ponadto ewentualne wątpliwości, co do sposobu reprezentowania stowarzyszenia nie dają podstaw do wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Komendant Miejski Policji opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wniósł o odrzucenie skargi, bowiem sprawa jest w toku. Aktualnie toczy się postępowanie przed organem II instancji w sprawie decyzji nr 17, która jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem w rozpatrywanej sprawie Sąd nie stwierdził bezczynności Komendanta Miejskiego Policji w K. Wniosek Komendanta Miejskiego Policji o odrzucenie skargi ze względu na fakt, że sprawa jest w toku nie zasługiwał na uwzględnienie. Powołany przez Komendanta art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a. nakazuje odrzucić skargę, jeżeli sprawa nią objęta pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona. Chodzi tu jednak o zawisłość sprawy przed sądem administracyjnym, a nie o postępowanie toczące się przed organem administracji. Jest to pierwsza skarga Stowarzyszenia Klub [...] w sprawie o bezczynność w zakresie udzielenia przez Komendanta Miejskiego Policji w K. informacji publicznej o sprawie [...], a zatem nie ma podstaw do jej odrzucenia ze względu na toczący się spór. Po stwierdzeniu, że nie zachodzą przeszkody do merytorycznego rozpoznania skargi należało ocenić jej zasadność. Analizując zakres przedmiotowy skargi trzeba zaznaczyć, że skarżący w pierwszej kolejności domaga się, by Sąd stwierdził bezczynność organu i nakazał mu zgodne z prawem rozpatrzenie wniosku. Rozpoznając skargę na bezczynność sąd administracyjny albo ją uwzględnia zobowiązując organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 p.p.s.a.), albo też skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). W postępowaniu zainicjowanym skargą na bezczynność Sąd nie może wydać innego rozstrzygnięcia. Z tego względu kolejne żądania skargi tj. żądanie, by Sąd stwierdził, że stanowią informację publiczną informacje i ich zakres podane we wniosku oraz by stwierdził, iż pismo z [...] 2007 r. nie stanowi decyzji administracyjnej lub jej uchylenie jako wydanej bez podstawy prawnej względnie przez organ do tego nieuprawniony - nie mogły zostać rozpoznane. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności ("Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005, str. 86). W niniejszej sprawie w dniu [...] 2007 r. została wydana decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Strona skarżąca otrzymała tę decyzję i jednocześnie wniosła od niej odwołanie oraz skargę do Sądu na bezczynność organu I instancji. Jak wynika ze skargi, Stowarzyszenie faktycznie kwestionuje zarówno formę, jak i treść tego rozstrzygnięcia i żąda, by Sąd uwzględniając skargę na bezczynność nakazał rozpatrzenie sprawy zgodnie z żądaniem strony. Taka skarga nie może zostać uwzględniona, bowiem zmierza ona do obejścia toku instancji. Rozpatrując skargę na bezczynność sąd bada jedynie, czy sprawa została rozpoznana. Nie może przy tym analizować treści wydanego rozstrzygnięcia, o ile nie zamyka ono drogi do wydania decyzji (jak na przykład pozostawienie wniosku bez rozpoznania). Sądowa kontrola decyzji administracyjnej - czego domaga się skarżący - wymaga wcześniejszego wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Nie może być mowy o bezczynności, jeżeli na kilka dni przed wniesieniem skargi Stowarzyszenie otrzymało odpis rozstrzygnięcia wydanego w sprawie. Brak rozstrzygnięcia zgodnego z żądaniem skarżącego nie jest tożsamy z bezczynnością organu administracji. Takie stanowisko znalazło również odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia [...] 2003 r., sygn. [...] (ONSA[...]) zwrócono uwagę, że o bezczynności w rozumieniu art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 pkt 1 lub 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (obecnie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) można mówić dopiero wówczas, gdy podmiot objęty obowiązkiem udostępnienia w terminie 14 dni informacji publicznej albo wydania w tym terminie decyzji o odmowie udostępnienia informacji we wskazanym terminie ani nie udostępnia informacji, ani nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia. Przy wyrokowaniu istotne jest to, że w momencie składania skargi na bezczynność już funkcjonowała w obrocie prawnym decyzja administracyjna, czyniąc tę skargę bezzasadną. Ponadto trzeba zwrócić uwagę, że nie było to pierwsze rozstrzygnięcie wydane w sprawie. Organ I instancji już [....] 2006 poinformował wnioskodawcę, że udzielenie wnioskowanej informacji nie jest możliwe, a następnie decyzją z dnia [...] 2006 r. - która została uchylona przez organ wyższej instancji na skutek odwołania skarżącego - odmówił po raz pierwszy udostępnienia informacji publicznej. Jeszcze raz należy podkreślić, że w sprawie zainicjowanej skargą na bezczynność Sąd może jedynie badać, czy rozstrzygnięcie zostało wydane, nie wolno mu jednak kontrolować jego treści. Nawet bowiem wydawanie decyzji nieprawidłowych (tzn. takich, które w toku instancji będą podlegały uchyleniu) nie czyni skargi na bezczynność zasadną. Biorąc powyższe argumenty pod uwagę należało skargę oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).