II SAB/Kr 44/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. S. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej "R." im. [...] w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora Szkoły Podstawowej "R." im. [...] w K. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] września 2021 r.; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej "R." im. [...] w K. na rzecz M. S. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego M. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucono naruszenie: 1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2/ art. 10 ust. 1 w zw. z art 13 ust 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim z przepisów tych wynika, że informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w ciągu 14 dni od dnia złożenia wniosku poprzez brak zastosowania, polegający na niezrealizowaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi podano, że w dniu 15 września 2021 r. skarżący złożył drogą elektroniczną wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie kopii statutu szkoły oraz adresu strony lub podstrony Biuletynu Informacji Publicznej organu. Organ udostępnił część informacji (kopię statutu) dnia 4 października 2021 r., tj. po wysłaniu przypomnienia o wniosku oraz kilka dni po ustawowym terminie. Organ nie udostępnił jednak informacji wnioskowanych w pkt 2 wniosku, tj. adresu strony lub podstrony BIP organu. Organ wskazał jedynie adres strony głównej szkoły, jednak ta strona nie jest stroną (stroną podmiotową) lub podstroną BIP ani nie spełnia jej wymagań. Organ nie udostępnił zatem wnioskowanych informacji. W konkluzji skarżący wniósł o zobowiązanie do załatwienia punktu 2 wniosku, stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności oraz wymierzenie organowi grzywny. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Szkoły Podstawowej "[...] wniósł o jej odrzucenie bądź umorzenie postępowania. Wskazał bowiem, że w odpowiedzi na wniosek przesłano skan statutu oraz podano adres elektroniczny szkoły. Organ stwierdził, że jest to strona, którą posługuje się szkoła i w chwili obecnej nie posiada innej. W związku z tym nie jest uzasadniona skarga na bezczynność, gdyż organ nie był w stanie podać innej strony wnioskowanej przez skarżącego. W chwili obecnej szkoła złożyła wniosek o założenie strony podmiotowej BIP wraz z wypełnioną umowę powierzenia przetwarzania danych osobowych do Urzędu Marszałkowskiego. Należy zaznaczyć, iż warunkiem aktywacji strony BIP jest podpisanie wypełnionego formularza i umowy oraz przesłanie go do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] Organ nie otrzymał jeszcze potwierdzenia aktywacji strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, ze zm. - dalej zwanej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania to zgodnie z art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku tego rodzaju skarg, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Jednocześnie wyjaśnić należy, że z bezczynnością mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, lub wprawdzie prowadzi postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Innymi słowy bezczynność to taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, nie została załatwiona w wymaganej przez prawo formie. Procedurę dostępu do informacji publicznej reguluje ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r., poz. 2176 - dalej zwana jak dotychczas u.d.i.p.), kształtując prawo do informacji publicznej, a także określając zasady i tryb jej udostępniania. Określenie więc, czy w sprawie o udostępnienie informacji publicznej zachodzi bezczynność wymaga odniesienia się do przepisów u.d.i.p. Pojęcie informacji publicznej ustawodawca unormował w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowy katalog takich spraw. Informacją publiczną będzie więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Natomiast katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej został określony w art. 4 u.d.i.p. Z dalszych przepisów u.d.i.p. wynika, że udostępnianie informacji publicznej odbywa się na wniosek i winno nastąpić bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.). Ustawodawca nie przewidział żadnej szczególnej formy udzielenia informacji publicznej, stąd jej udostępnienie realizowane jest w formie czynności materialno-technicznej. Załatwienie wniosku może nastąpić także poprzez wydanie decyzji administracyjnej w przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Z kolei, gdy żądanie strony nie dotyczy informacji publicznej, bądź zastosowanie ma odmienny tryb dostępu do informacji lub zobowiązany podmiot nie jest w jej posiadaniu, to wniosek podlega załatwieniu poprzez pisemne powiadomienie wnioskodawcy o przyczynach uzasadniających nieudostępnienie informacji. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Szkoły Podstawowej "[...] jest podmiotem zobowiązanym, na gruncie u.d.i.p., do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Nie było także przedmiotem sporu to, że wniosek skarżącego w zakresie kopii statutu szkoły oraz adresu strony lub podstrony Biuletynu Informacji Publicznej organu dotyczył informacji publicznej. Rozważenia wymagała natomiast kompletność udzielenia skarżącemu informacji publicznej. Wskazać ponownie należy, że w odpowiedzi z dnia 4 października 2021 r. przekazano skarżącemu skan statutu szkoły oraz podano adres elektroniczny szkoły. Organ stwierdził, że jest to strona, którą posługuje się szkoła i w chwili obecnej nie posiada innej. W odpowiedzi na skargę organ wyraźnie podkreślił, że nie był w stanie podać innej strony wnioskowanej przez skarżącego. W chwili obecnej szkoła złożyła wniosek o założenie strony podmiotowej BIP wraz z wypełnioną umowę powierzenia przetwarzania danych osobowych do Urzędu Marszałkowskiego. Należy zaznaczyć, iż warunkiem aktywacji strony BIP jest podpisanie wypełnionego formularza i umowy oraz przesłanie go do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] Powyższe oznacza, że informacje wnioskowane w punkcie 2 pisma z dnia 15 września 2021 r. nie mogły być skarżącemu udostępnione. Zdaniem Sądu podjęte przez organ działania w omawianym powyżej zakresie ocenić należy jako prawidłowe i nie można im postawić zarzutu naruszenia prawa. W świetle art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek udostępniania informacji publicznych dotyczy wyłącznie takich informacji, które są w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Dla realizacji obowiązku udostępnienia informacji publicznej istotne jest zatem to, czy podmiot będący adresatem wniosku dysponuje danymi informacjami. Brak posiadania żądanych informacji wypełnia przesłankę negatywną do rozpatrzenia żądania (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 127/15). Wówczas to organ powinien odpowiedzieć pisemnie na wniosek, wskazując powody nieudzielenia żądanych informacji. Powiadomienie wnioskodawcy o nieposiadaniu danych objętych wnioskiem uwalnia podmiot zobowiązany od zarzutu bezczynności w sprawie, albowiem z oczywistych względów nie można oczekiwać udostępnienia danych, którymi podmiot ten nie dysponuje. Zdaniem Sądu odpowiedź organu w sposób rzetelny wyjaśnia powody, dla których udostępniono skarżącemu jedynie adres elektroniczny szkoły. Nadto Sąd nie znalazł podstaw do podważenia ich wiarygodności. Przy czym podkreślić należy, że Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, zatem nie jest rzeczą Sądu sprawdzanie, czy organ, który twierdzi, że daną informacją nie dysponuje, rzeczywiście ją posiada. Z kolei, nie ulega wątpliwości, że w ramach posiadanych informacji publicznych, a zatem związanych ze statutem szkoły organ udostępnił skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. Podsumowując stwierdzić należy, że przedstawione wyżej okoliczności przesądzają o tym, że nie doszło do zarzucanej skargą bezczynności w zakresie kompletności udzielonej skarżącemu informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że Dyrektor szkoły nie był bezczynny w rozpoznaniu wniosku. Jak słusznie zauważył bowiem skarżący, termin do udzielenia odpowiedzi na wniosek upłynął po 14 dniach od jego wpływu, a organ udzielił odpowiedzi dopiero w piśmie z dnia 4 października 2021 r. Ponownie wskazać należy, że treść art. 13 u.d.i.p. zobowiązywała organ do udzielenia odpowiedzi bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Powyższe spowodowało, że Sąd uznał, iż w sprawie miała miejsce bezczynność po stronie Dyrektora szkoły, która ustała po 4 października 2021 r. Z tego względu Sąd w punkcie 2 wyroku stwierdził bezczynność na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Jednocześnie Sąd na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (również punkt 2 wyroku). W ocenie Sądu opóźnienie w rozpoznaniu wniosku nie nosiło cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych przez u.d.i.p., gdyż organ udzielił posiadaną informację publiczną oraz wskazał, że nie posiada informacji we wskazanym przez skarżącego stopniu szczegółowości odnoście adresu elektronicznego szkoły, podając przyczyny tego braku. Ponadto, przekroczenie terminu do udzielenia odpowiedzi nie było rażąco nadmierne. Tymczasem, zdaniem Sądu, wymieniona kwalifikowana forma bezczynności winna być zarezerwowana do sytuacji oczywistych, niebudzących wątpliwości i niedających się usprawiedliwiać w żaden sposób. Z tych przyczyn nie ma także uzasadnionych podstaw do wymierzenia organowi grzywny. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Celem jej jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki. Jest ona dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie nagannych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona zamierzonego lub nieuzasadnionego racjonalnie lub prawnie unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę (w przywołanych przepisach użyto słowa "może"), czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności. Zarówno więc wymierzenie grzywny czy przyznanie sumy pieniężnej - nie jest obligatoryjne. W świetle powyższych kryteriów i bezspornych okoliczności faktycznych sprawy sąd uznał, że nie ma uzasadnionej potrzeby dyscyplinowania organu i stosowania środków represyjnych w postaci grzywny, w związku z czym oddalił skargę w tym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. Skoro zatem organ przed rozpoznaniem skargi załatwił wniosek skarżącego w przewidzianej przepisami u.d.i.p. formie to postępowanie sądowe dotyczące nakazania organowi rozpatrzenia wniosku skarżącego podlegało umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd obowiązany był zatem, działając na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzec o umorzeniu postępowania w zakresie zobowiązania organu do rozpoznania wniosku skarżącego (punkt 1 wyroku). O kosztach postępowania, obejmującego uiszczony przez skarżącego wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.(punkt 4 wyroku.