II SAB/Kr 46/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Sędziowie WSA Krystyna Daniel WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2009 r. sprawy ze skargi Prokuratury Okręgowej w Krakowie na bezczynność Wojewody Małopolskiego Zobowiązuje Wojewodę Małopolskiego do wydania w terminie jednego miesiąca aktu administracyjnego w sprawie oznaczonej numerem [...] dotyczącej uregulowania stanu prawnego nieruchomości w powiecie olkuskim, gmina [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] obj. KW [...] zajętej pod drogę powiatową nr 14–365 relacji Łobzów – Swojczany. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte na skutek skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie z dnia 29.04.2009.r na bezczynność Wojewody Małopolskiego w postępowaniu dotyczącym uregulowania stanu prawnego nieruchomości położonej w powiecie olkuskim, gmina [...] obręb [...], oznaczonej jako działka nr 1 o pow. 0,0473 ha, objętej Kw [...], zajętej pod drogę powiatową nr 14-365 relacji Łobzów - Swojczany, której właścicielem była M. R. – znak sprawy znak [...]. Skarżący zarzucał naruszenie art. 35 k.p.a. i art. 36 k.p.a. oraz wnosił zobowiązanie Wojewody Małopolskiego do wydania w sprawie decyzji. Uzasadniając powyższe wskazywał, że decyzją z dnia [...].04.2008r. znak [...] Wojewoda Małopolski stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...].01.1999r. przez Powiat Olkuski własności nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr 1. Decyzja ta została zaskarżona przez strony, została uchylona w całości decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...].09.2008r. znak [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Akta sprawy zostały zwrócone organowi pierwszej instancji w dniu 30.12.2008r. Pismem z dnia [...].01.2009r. Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie wezwał strony o dostarczenie postanowień spadkowych po zmarłej M. R. Od momentu sporządzenia tego pisma nie została wydana decyzja administracyjna kończąca postępowanie w sprawie. Pomimo znacznego przekroczenia ustawowych terminów przewidzianych dla załatwienia sprawy administracyjnej organ do daty sporządzenia niniejszego pisma procesowego nie poinformował stron o przedłużeniu postępowania, o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wnosił o jej oddalenie. Wyjaśniał, że w decyzji kasacyjnej Ministra Infrastruktury z dnia [...].09.2008r. znak [...] zwrócono uwagę na konieczność ustalenia spadkobierców właścicielki działki, objętej postępowaniem w dacie 31.12.1998r. Wobec powyższego organ podjął działania, mające na celu określenie spadkobierców, w tym - w dniu 16.01.2009r. skierował wezwanie do doręczenia postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po M. R. Zdaniem Wojewody, zaistnienie przeszkód, wynikających z art. 35 § 5 k.p.a. skutkowało koniecznością przedłużenia terminu załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Podstawę dokonania kontroli przedmiotowego postępowania administracyjnego stanowi art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – oznaczana jako p.p.s.a.). Artykuł 35 k.p.a. stanowi : § 1. Organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. § 2. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. § 3. Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. § 4. Organy wyższego stopnia mogą określać rodzaje spraw, które załatwiane są w terminach krótszych niż określone w § 3. § 5. Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Cytowana regulacja zawiera w art. 35 § 1 k.p.a. ogólną dyrektywą, w myśl której sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. W dalszej części tj. w § 2 i § 3 wprowadzono zróżnicowanie terminów załatwiania spraw w pierwszej instancji, przy czym o ile zaistnieją ku przesłanki, reguła niezwłocznego załatwiania spraw z § 2 będzie miała pierwszeństwo przed terminami wskazanymi w art. 35 § 3 k.p.a. W doktrynie podnosi się trafnie, że sformułowanie zawarte w art. 35 §1 k.p.a. oznacza, że organ administracji publicznej powinien załatwić sprawę bez zbędnej zwłoki, jeżeli w toku postępowania administracyjnego okaże się, że sprawa może być załatwiona przed upływem ustawowych terminów do jej załatwienia ( komentarze do art. 35 kodeksu postępowania administracyjnego M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III. oraz G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Tom I. Komentarz do art. 1-103, LEX, 2007, wyd. II ). Takie podejście odpowiada też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasadzie szybkości postępowania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie , ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności kończącej postępowanie. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 p.p.s.a . do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach, do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może, jednak określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunku wyznaczony przez przedmiot postępowania, zaś winna odbywać się bez ingerencji w kwestie związane bezpośrednio z merytorycznym rozstrzyganiem. Skarga na bezczynność organów administracji publicznej podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej bezzasadności. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczy się na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), która nie zawiera przepisów proceduralnych stanowiące lex spacjalis w stosunku do zasad normowanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, także co do terminów załatwiana spraw. Przedmiot tego postępowania nie jest w sprawie niniejszej sporny, podobnie jak treść wydanych w toku instancji decyzji. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że po dacie ich otrzymania przez organ pierwszej instancji 30.12.2008r., w związku z uchyleniem przez Ministra Infrastruktury decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...].04.2008r. znak [...] w sprawie podjęto tylko jedną czynność, polegającą na zwróceniu się do M. R. o dostarczenie postanowień spadkowych po zmarłej M. R. oraz adresów spadkobierców. Zważyć należy, że M. R. nie był dotąd stroną postępowania, w rozdzielniku do pisma, czy w innej części akt brak jego adresu, podobnie jak dowodów doręczenia wyżej wymienionemu przedmiotowej korespondencji. Treść dostępnego w aktach sprawy wezwania wskazuje, że miało ono zostać przesłane także do wiadomości Zarządu Drogowego w O. i Starostwa Powiatowego w O., przy czym również w tym wypadku brak potwierdzenia doręczenia lub nawet wysłania stosownej korespondencji. W tym stanie rzeczy nie można uznać, by organ pierwszej instancji podjął celowe i skuteczne działania, mające na celu określenie spadkobierców M. R.. Po dacie 16.01.2009r., nie tylko nie wydano w sprawie decyzji kończącej postępowanie, czy postanowienia stwierdzającego wystąpienie zagadnienia wstępnego, ale także nie dokonywano żadnych czynności służących gromadzeniu materiału dowodowego, w tym ustaleniu spadkobierców M. R.. Przyjmując nawet, że z uwagi na śmierć osoby będącej właścicielem nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, której spadkobiercy nie byli organowi znani sprawa należy do kategorii szczególnie skomplikowanych, na tle ujawnionych okoliczności należy stwierdzić bezczynność Wojewody Małopolskiego od dnia [...].12.2008r. W sprawie niniejszej Wojewoda Małopolski nie wykonał też obowiązków wynikających z art. 36 § 1 – 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, uznając zarzuty skargi za zasadne, uwzględniając, że do daty wyrokowania nie wystąpiły przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy wynikające z wydania aktu administracyjnego kończącego postępowanie w pierwszej instancji, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 149 p.p.s.a.