II SAB/Kr 467/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Jacek Bursa SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi D. W. na bezczynność [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie rozpoznania odwołania, znak [...]: I. stwierdza, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. zobowiązuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do wydania aktu w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt organowi; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz D. W. kwotę [...](słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 5 lutego 2019 r. D. W. wniósł do Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego odwołanie od decyzji nr [...] z dnia 15 stycznia 2019 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat G. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] obr. [...] ul. [...] w K., na odcinku od posesji nr [...] przy ul. [...] do działki nr [...] obr. [...], znak [...] Pismem z dnia 12 lutego 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu. Pismem z dnia 10 czerwca 2019 r. D. W. wniósł ponaglenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wskazując, że nie otrzymał żadnej informacji w sprawie odwołania z dnia 5 lutego 2019 r. Ponaglenie zostało przekazane Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 26 czerwca 2019 r. Zawiadomieniem z dnia 18 czerwca 2019 r. Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy D. W., toczącej się do sygnatury [...], tj. do dnia 15 września 2019 r. Postanowieniem z dnia 30 lipca 2019 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego: stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności (pkt 1), wyznaczył termin załatwienia sprawy na 15 września 2019 r. (pkt 2), zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie, a także podjęcie środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwienia spraw w przyszłości (pkt 3), stwierdził, że niezałatwienie sprawy w terminie nie miało miejsca z rażącym naruszenie prawa (pkt 4). Postanowieniem nr [...] z dnia 15 października 2019 r., znak [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego zlecił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie poprzez: pozyskanie aktualnego wypisu z rejestru gruntów oraz kopii mapy ewidencyjnej i zasadniczej dla działek nr [...], [...] i [...] obr. [...], ustalenie numeru księgi wieczystej utworzonej z działki ewidencyjnej nr [...] obr. [...], ustalenie adresów zamieszkania współwłaścicieli nieruchomości utworzonej z działki nr [...] obr. [...], wystąpienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o udzielenie informacji co do postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 24 kwietnia 2007 r., znak [...], a także wystąpienie do Zarządu Dróg Miasta K. o wyjaśnienia dotyczące uchwały Rady Narodowej Miasta K. nr [...] z dnia 28 maja 1986 r. W postanowieniu tym organ wyznaczył również nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 31 grudnia 2019 r. W dniu 17 października 2019 r., za pośrednictwem Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego, D. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność, wnosząc o zobowiązanie Wojewódzkiego Inspektora do niezwłocznego zakończenia sprawy oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W uzasadnieniu skargi D. W. podkreślił, że w dniu 5 lutego 2019 r. złożył odwołanie od decyzji PINB nr [...] r. z dnia 15 stycznia 2019 r. w sprawie samowoli budowlanej na ul. [...] w K., która została wydana po 11 latach prowadzenia postępowania. W odwołaniu wskazał liczne, rażące naruszenia prawa dotyczące prowadzenia postępowania, jak i części merytorycznej. Pomimo złożenia ponaglenia, wyznaczenia terminu załatwienia sprawy na 15 września 2019 r., licznych rozmów telefonicznych, MWINB nie określił terminu zakończenia sprawy. Skarżący poinformował ponadto, że w dniu 14 października 2019 r. złożono pismo do GINB w sprawie przeprowadzenia kontroli zewnętrznej w PINB i MWINB. W odpowiedzi na skargę Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że opóźnienie w rozpatrzeniu niniejszej sprawy wyniknęło z bardzo dużej ilości postępowań administracyjnych rozpatrywanych przez organ. W Wydziale Orzecznictwa Budowlanego w roku 2019 prowadzonych było 2210 spraw, wydano 469 rozstrzygnięć, wpłynęło 828 spraw. Na jednego pracownika w tym wydziale przypada 100-120 spraw. W związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrywane są sprawy, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia, zaś w niniejszej sprawie taki stan nie występował. Organ wskazał również na trudności kadrowe w Inspektoracie, które powodują, że nie ma realnej możliwości takiej organizacji pracy, by nie zachodziły opóźnienia w załatwianiu spraw. Wskazano również na wysoki stopień skomplikowania postępowań prowadzonych przez organ nadzoru budowlanego. Organ wniósł o uwzględnienie tych okoliczności przy ocenie bezczynności, jak też przy ocenie, czy bezczynność miała charakter rażący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. kontrola sprawowana przez sąd administracyjny obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tych przypadkach przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Celem skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z tego względu sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 §1 p.p.s.a.). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). W przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6, o czym stanowi art. 149 § 2 p.p.s.a. W związku z tym, że przedmiotem skargi była bezczynność, sprawa niniejsza, zgodnie z art. 119 pkt 4 i 120 p.p.s.a, została rozpoznana w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga w niniejszej sprawie okazała się zasadna. Stosownie do art. 35 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 r., poz. 2096; dalej: k.p.a.) organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Sposób liczenia terminu załatwienia sprawy określa art. 35 § 5 k.p.a., zgodnie z którym do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu. Bezspornie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego popadł w zwłokę w rozpatrywaniu sprawy z odwołania skarżącego. Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że działania organu były opieszałe. W okresie od wpływu odwołania w lutym 2019 r. do 15 października 2019 r. organ odwoławczy nie podejmował żadnych czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy. W tym czasie organ dwukrotnie podejmował działania wymagane na podstawie art. 36 §1 k.p.a. Po raz pierwszy Wojewódzki Inspektor wyznaczył termin nowy termin załatwienia sprawy w dniu 18 czerwca 2019 r. (do dnia 15 września 2019 r.), tj. około 4 miesiące po przekazaniu mu odwołania. Po raz drugi Wojewódzki Inspektor wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy w postanowieniu z dnia 15 października 2019 r., a zatem już po upływie wyznaczonego przez siebie i Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego terminu. Dopiero zatem zawiadomienie z dnia 15 października 2019 r. powiązane było z czynnościami o charakterze merytorycznym. Na marginesie należy wskazać, że w przekazanych Sądowi aktach administracyjnych brak potwierdzenia, by postanowienie z dnia 15 października 2019 r., w którym zawarto zawiadomienie o nowym terminie załatwienia sprawy, zostało skarżącemu doręczone na dzień wniesienia skargi. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 37 § 1 k.p.a. określa dwie formy opieszałości organu administracji publicznej, stanowiąc w kontekście prawa strony do wniesienia ponaglenia, że: bezczynnością jest sytuacja, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (pkt 1), zaś przewlekłością – stan, w którym postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W związku z brzmieniem art. 37 §1 k.p.a. oraz art. 3 §2 pkt 8 i 9 p.p.s.a. konieczne jest przypisanie opieszałości w kontrolowanej sprawie do kategorii bezczynności albo przewlekłości. Oba te pojęcia, zdaniem Sądu, stanowią "równorzędne" postaci niezgodnego z prawem braku wydania aktu lub podjęcia czynności. Jeśli chodzi o środki prawne, którymi dysponuje sąd administracyjny rozpatrujący skargę na opieszałość organu, konsekwencje bezczynności i przewlekłości są zasadniczo tożsame. Wobec powyższego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i §1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, która jednak nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. W ocenie Sądu zachowanie organu nie miało znamion szczególnego lekceważenia porządku prawnego, a u jego podstaw leżały uwarunkowania organizacyjne, opisane w odpowiedzi na skargę, jak też w piśmie skierowanym w dniu 26 czerwca 2019 r. do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (k. 39 akt adm.). Uwarunkowania te, co należy podkreślić, nie powinny obciążać strony postępowania. Ma ona bowiem prawo do rozpatrzenia sprawy w rozsądnym terminie. Wobec tego, że do dnia wydania wyroku nie została wydana decyzja, Sąd zobowiązał organ do załatwienia sprawy poprzez wydanie aktu w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt, stosownie do art. 149 §1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II sentencji). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz D. W. kwotę 100 zł, która odpowiada wysokością kwocie uiszczonego wpisu.