II SAB/Kr 47/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Mariusz Kotulski (spr.) Sędziowie WSA : Aldona Gąsecka-Duda Krystyna Daniel Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2005 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] postanawia skargę odrzucić Skarga D.I. działającej jako zarządca Wspólnoty Mieszkaniowej ul. S. w K. (zwana dalej skarżącą) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] wpłynęła bezpośrednio do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w dniu 6.08.2004r. nadana przesyłką poleconą w dniu 5.08.2004r. w urzędzie Pocztowym K. Podstawową kwestią w przedmiotowej sprawie jest zagadnienie dopuszczalności wniesienia przez skarżącą skargi na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...]. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz.1270) uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z treści skargi, jak również z dokumentacji sprawy w żaden sposób nie wynika, iż Wspólnota Mieszkaniowa ul. S. w K. posiada jakikolwiek interes prawny do złożenia skargi do sądu administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Prowadzone przez organ administracyjny z zakresu nadzoru budowlanego postępowanie dotyczy samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokalu nr "1" w budynku przy ul. S. w K. Zgodnie z brzmieniem art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast art. 29 k.p.a. precyzuje, ze stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Wspólnota mieszkaniowa nie jest żadnym z podmiotów wskazanych w tym przepisie. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się jednak zgodnie, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy rozpatrywać według norm prawa materialnego. Tylko bowiem przepisy prawa materialnego stanowią postawę interesu prawnego i stwarzają legitymację procesową strony. Materialna podstawa legitymacji strony ujmowana jest szeroko, a więc nie musi należeć do prawa administracyjnego; może wynikać także z innych gałęzi prawa, np. prawa finansowego, cywilnego, prawa pracy. Musi to być norma konkretna, którą można wskazać jako źródło interesu prawnego danego podmiotu jako strony postępowania administracyjnego. Jak przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwałach składu siedmiu sędziów z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 9/96 (ONSA 1997, z. 3, poz. 102) i z dnia 11 października 1999 r. sygn. akt OPS 11/99 (ONSA 2000, z. l, poz. 6), interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. oznacza występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może nastąpić konkretyzacja tych uprawnień i obowiązków. Konkretyzacja ta przy tym następuje najczęściej w decyzji administracyjnej wydanej w następstwie rozstrzygnięcia sprawy. W wyniku wydania takiej decyzji (rozstrzygnięcia) strona postępowania administracyjnego może stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego z mocy tej decyzji i na podstawie prawa materialnego. To zaś będzie przesądzać, że w postępowaniu tym podmiot nawiązanego stosunku prawnego ma przymiot strony (zdolność administracyjnoprawną). Inaczej rzecz ujmując, jeżeli dany podmiot może stać się stroną stosunku prawnego nawiązanego na podstawie prawa materialnego z mocy decyzji, to będzie on występował w postępowaniu administracyjnym jako strona (B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. C.H. Beck, Warszawa 1996, s. 202). Utrwalone jest przy tym stanowisko, że zdolność administracyjnoprawną jest pojmowana szeroko i nie pokrywa się z podmiotowością prawną w innych dziedzinach prawa. Wynika to z różnorodności prawnej spraw, które mogą być rozstrzygane w postępowaniu administracyjnym. W konkluzji należy stwierdzić, że jeżeli prawo materialne daje określonemu podmiotowi podstawę do wykazania w danym postępowaniu jego interesu prawnego lub obowiązku, to przesądza to o jego przymiocie jako strony tego postępowania. Należy jednak pamiętać, że szczególnymi cechami interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym i w prawie administracyjnym jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a wspomnianą normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny. Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy, należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy w świetle przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. z 2000r. Dz.U. Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 7.07.1994r. (t.j. z 2003r. Dz.U. Nr 207, poz.2016 z późn. zm.) prawo budowlane wspólnota mieszkaniowa może stać się stroną stosunku prawnego na mocy decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust.4 prawa budowlanego. W związku z art. 33 kodeksu cywilnego panuje zgoda co do tego, że wspólnota nie jest osobą prawną, skoro brak jest przepisu szczególnego, który by jej taką osobowość przyznał. Jednak zgodnie z art. 6 ustawy o własności lokali wspólnota mieszkaniowa może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana, a stosownie do art. 17 tej ustawy odpowiada bez ograniczeń za zobowiązania dotyczące nieruchomości wspólnej, to przyjąć należy, że może być ona podmiotem praw i obowiązków oraz wchodzić w stosunki prawne z innymi podmiotami. To zaś przesądza, iż co do zasady może ona mieć przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Podkreślić jednak należy, że zdolność ta jednak jest ograniczona do sfery prawnej z zakresu zadań wspólnoty, to jest do spraw związanych z zarządzaniem nieruchomością wspólną. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 12 kwietnia 2000 r. sygn. akt V SA 1935/99 (dotychczas niepubl.) ,,że prawo procesowe nie może ograniczać zdolności administracyjnoprawnej w zakresie praw i obowiązków, jeżeli ustawodawca wyposażył dany podmiot w zdolność prawną na gruncie określonej dziedziny administracyjnego prawa materialnego. Wykładnia art. 29 k.p.a. nie może zatem prowadzić do sytuacji, w której wspólnota mieszkaniowa nie mogłaby brać udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, w którym wydawano by decyzję normującą jej prawa i obowiązki. Przemawia za tym również wykładnia funkcjonalna. Otóż w celu uniknięcia sytuacji, w której w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wspólnoty mieszkaniowej powstałaby konieczność występowania wielu stron postępowania (właścicieli poszczególnych lokali), odchodzi się od konieczności występowania każdego członka wspólnoty mieszkaniowej indywidualnie na rzecz działania organów wspólnoty w imieniu członków. Z regulacji zawartej w art. 22 ust. 3 pkt 4 i 5 ustawy o własności lokali jasno wynika, iż kwestia zmiany przeznaczenia części nieruchomości wspólnej oraz udzielenie zgody na nadbudowę lub przebudowę nieruchomości wspólnej, na ustanowienie odrębnej własności lokalu powstałego w następstwie nadbudowy lub przebudowy i rozporządzenie tym lokalem oraz na zmianę wysokości udziałów w następstwie powstania odrębnej własności lokalu nadbudowanego lub przebudowanego są czynnościami przekraczającymi zakres zwykłego zarządu przez zarząd wspólnoty mieszkaniowej. Wspólnocie mieszkaniowej, o której mowa w art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), może przysługiwać przymiot strony w rozumieniu art. 28 i 29 k.p.a. w zakresie regulacji objętej ustawą z dnia 7.07.1994r. prawo budowlane (t.j. z 2003r. Dz. U. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.) jedynie w zakresie dotyczącym części wspólnej nieruchomości. Wspólnota mieszkaniowa podejmuje decyzje tylko w sprawach dotyczących zarządu nieruchomością wspólną w granicach zakreślonych prawem. Tym samym w zakresie zmiany sposobu użytkowania lokalu, który nie stanowi części wspólnej nieruchomości, nie ma żadnych uprawnień. W przedmiotowej sprawie lokal mieszkalny nr "1" w budynku przy ul. S. w K. stanowi odrębną własność lokalową przysługującą E.N. i A.M. (KW [...]). Nie jest to zatem lokal stanowiący część wspólną nieruchomości i pozostający tym samym w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej. W konsekwencji Wspólnota Mieszkaniowa [...] w K. nie jest stroną postępowania o samowolną zmianę sposobu użytkowania lokalu nr "1" w budynku przy ul. S. w K., a są nimi natomiast wyłącznie wszyscy pozostali właściciele lokali w tym budynku i współużytkownicy wieczyści działek nr [...] obr. [...]. Tylko zatem właściciele pozostałych lokali biorą udział w przedmiotowym postępowaniu jako strony postępowania, mogą składać środki odwoławcze i skargi na bezczynność. Takie prawa nie przysługują natomiast w przedmiotowej sprawie Wspólnocie Mieszkaniowej ul. S. w K., gdyż nie ma ona interesu prawnego do udziału w nim oraz nie jest i nie może być adresatem jakichkolwiek orzeczeń wydawanych w tej sprawie przez organy administracyjne. Na zakończenie dodać jedynie należy, iż celem wniesienia skargi na bezczynność organu administracyjnego do sądu administracyjnego jest zobowiązanie takiego organu do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności. Tymczasem jak wynika z odpowiedzi na skargę oraz z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat [...] wydał w dniu [...].08.2004r. (nr [...]) decyzję administracyjną w przedmiotowej sprawie, a zatem nie pozostaje na dzień orzekania przez sąd administracyjny w bezczynności. Mając powyższe na uwadze, Sąd odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270), który mówi, iż sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.