II SAB/Kr 47/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : WSA Renata Czeluśniak (spr.) WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant : st. sekr. sądowy Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2015 r. sprawy ze skargi J. D. na bezczynność Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie w przedmiocie zobowiązania do wydania aktu administracyjnego lub dokonania czynności; III. wymierza Dyrektorowi [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. grzywnę w kwocie 500 zł (pięćset złotych); IV. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. na rzecz skarżącego J. D. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia 28 października 2013 r. J. D. zwrócił się do Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (zwanego w dalszej części uzasadnienia "ARiMR") z wnioskiem o podanie informacji dotyczącej osób korzystających z dopłat do działek położonych na terenie Gminy [...] w miejscowościach: R. (działka numer [...]), L. (działka numer [...]), B. (działka numer [...]), O. (działka numer [...]) i O. (działka numer [...]). Wnioskodawca wskazał, że nie jest w stanie ustalić osób prowadzących uprawy na tym terenie, a wskazane wyżej nieruchomości stanowią jego własność. Nadto wskazał na brak podstaw do wypłaty dotacji ze względu niezawarcie umowy z nim jako z właścicielem oraz brak jego zgody na użytkowanie tych terenów. Pismem z dnia 7 listopada 2013 r., Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR oświadczył, że wskazane przez skarżącego informacje, biorąc pod uwagę treść art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej oraz wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawach połączonych [...] i [...], dotyczą danych osobowych beneficjentów, będących osobami fizycznymi i jako takie nie podlegają udostępnieniu w trybie powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto wskazał, że płatności obszarowe przyznawane są osobie, która rzeczywiście uprawia grunty, niezależnie od przysługującego tej osobie tytułu prawnego do gruntów, a sprawa bezprawnego użytkowania działek może być wyłącznie przedmiotem rozstrzygnięć cywilnoprawnych. Dlatego też żądane informacji mogą zostać udostępnione na zapytanie sądu skierowane do ARiMR. Pismem z dnia 30 listopada 2013 r. skarżący sprecyzował, że oczekuje jasnej odpowiedzi w jakim okresie pobierane były dopłaty na grunty, które są jego własnością. Skarżący podniósł również, że ARiMR nie może nazywać legalnymi beneficjentami osób, które korzystają z dopłat bez zgody właścicieli gruntów. W odpowiedzi z dnia 9 grudnia 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że jedynie do działki ewidencyjnej nr [...] złożony został wniosek o płatności bezpośrednie, a w pozostałym zakresie podtrzymał swoje poprzednie stanowisko. Pismem z dnia 21 listopada 2014 r., skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], J. D. zakwestionował przytoczone wyżej stanowisko organu administracji publicznej, wnosząc jednocześnie o zobowiązanie ARiMR w K. o udostępnienie nazwiska i adresu osoby oraz terminów w jakich pobierała ona dopłaty obszarowe do działki nr [...] w O., gmina R.. Uzasadniając swoje stanowisko wskazał, że samowolne, bezumowne korzystanie z gruntu uniemożliwia mu realizację prawa własności, zaś ARiMR powinna doprowadzić do porozumienia właściciela gruntu z ewentualnym dzierżawcą. Postanowieniem z dnia 15 stycznia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zwróciło powyższe podanie, wskazując że wniosek J. D. dotyczył kwestii udzielenia informacji publicznej w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zaś ARiMR jako państwowa osoba prawna jest zobowiązana do stosowania trybu przewidzianego w przepisach tej ustawy. W uzasadnieniu stanowiska wskazano, że przedmiotem skargi J. D. jest bezczynność ARiMR w zakresie udostępnienia informacji określonych w jego wnioskach. W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej stronie nie przysługuje na drodze administracyjnej żaden środek zaskarżenia. Wobec tego jedyną drogą do zwalczania tej bezczynności jest złożenie skargi do sądu administracyjnego. Pismem z dnia 2 lutego 2015 r. J. D. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, polegającą na odmowie podania danych personalnych osoby pobierającej dopłaty obszarowe za bezumowne korzystanie z gruntów skarżącego a także terminów ich pobierania. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że osoba uprawiająca jego grunt w O., gmina [...] bez zgody właściciela i pobierająca z tego tytułu korzyści majątkowe dopuszcza się czynu podobnego do kradzieży. Dlatego dane takiej osoby nie mogą być chronione. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Organ wskazał jednocześnie, że wnioskowana informacja zawarta jest w rejestrach prowadzonych przez ARiMR na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Z uwagi na charakter danych których dotyczy zapytanie zawartość rejestrów jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, a ich udostępnienie podlega ograniczeniom zawartym w przepisach tej ustawy. W tej konkretnej sprawie podstawą nieudzielenia żądanych informacji była treść art. 5 ust. 2 wskazanego aktu normatywnego, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, w powiązaniu z treścią art. 6 ust. 1, art. 23 ust. 1 oraz 27 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych. W odpowiedzi wskazano również, że domaganie się przez skarżącego wnioskowanych informacji nie jest uzasadnione nawet, jeśli celem jest przeciwdziałanie naruszeniu prawa własności. Skarżący nie jest i nie był stroną postępowania odnośnie gruntów, z którym związane są jego żądania. Stronami takimi są jedynie podmioty ubiegające się o płatności obszarowe. Nadto organ zaznaczył, że obecnie – po wydaniu wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. akt [...] i [...] – wykaz beneficjentów, publikowany na stronie internetowej ARiMR, nie zawiera już danych o osobach fizycznych, lecz jedynie dane o osobach prawnych. Niezależnie od powyższego organ w swojej odpowiedzi zawarł wywód dotyczący zasad przyznawania płatności obszarowych, z którego wynika, że zgodnie z unormowaniami ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego płatności obszarowe mogą być przyznane nie tylko właścicielowi działek, ale również każdemu użytkownikowi (posiadaczowi), który spełnia wymogi ustawowe. Możliwa jest zatem sytuacja kiedy faktycznie użytkujący (posiadający) działki rolne nie jest ich właścicielem (np. wskutek dokonania bezprawnego zaboru bądź bezumownego użytkowania). W dniu rozprawy pełnomocnik Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR przedłożył Sądowi odpis decyzji administracyjnej z dnia 27 maja 2015 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.) – zwanej w dalszej części uzasadnienia dalej p.p.s.a. - obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. W pierwszej kolejności należy wskazać, że spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu, gdyż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, LEX nr 236545). Podkreślenia wymaga również fakt, że przedmiotem niniejszego postępowania nie jest badanie zasadności przyznania płatności obszarowych ani ocena jakie warunki muszą być spełnione do przyznania takich płatności. Przedmiotem skargi i rozpoznania jest jedynie bezczynność Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w rozpoznaniu wniosku J. D. o udzielenie informacji publicznej z dnia 28 października 2013 r., ograniczonego następnie w piśmie z dnia 21 listopada 2014 r. do podania danych personalnych osoby pobierającej dopłaty obszarowe za działkę nr [...] położoną w O., gmina [...], a także terminów ich pobierania . Bezczynność organu polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa lub podejmuje ją, nie załatwiając jednak sprawy w całości. Oznacza to, że organ administracji publicznej właściwy w sprawie i zobowiązany do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. W sprawach dotyczących dostępu do informacji publicznej oraz bezczynności w tym zakresie wskazać należy na przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Według ust. 2 tej normy, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3). Realizację powyższych norm ustrojowych zapewniają przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2014 r., poz. 782 z późn. zm.) zwanej w dalszej części uzasadnienia "u.d.i.p.", który stanowiły podstawę działania Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR. Zgodnie z art. 1 ust. 1 powołanej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tejże ustawie. Z art. 2 u.d.i.p. wynika zarazem, że prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje co do zasady każdemu, a od osoby wykonującej to prawo nie można żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Wyjątek w tej mierze został przewidziany w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., wedle którego prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak i ze względu na prywatności osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Jednocześnie ustawodawca wskazuje w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., że obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów zawodowych i gospodarczych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, a także 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominująca w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W kontekście powyższego nie ulega wątpliwości, że J. D. był w świetle art. 2 u.d.i.p. podmiotem czynnie legitymowanym do wystąpienia z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, a Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa był natomiast na mocy art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, co znajduje oparcie w treści z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2014 r., poz. 1438 ze zm.), zgodnie z którym ARiMR jest państwową osobą prawną, zaś Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR jest podmiotem reprezentującym państwową osobę prawną, co dodatkowo potwierdza art. 10 ust. 1 ww. ustawy, według którego podmiot ten może wydawać decyzje administracyjne. Przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi należało w pierwszej kolejności rozważyć czy żądane dane stanowiły informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie bowiem do treści art. 16 u.d.i.p. odmowa udzielenia informacji publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej, a w sytuacji, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną stanowisko organu przybiera formę zwykłego pisma kierowanego do wnioskodawcy. U.d.i.p. nie zawiera definicji legalnej pojęcia informacji publicznej, wskazując jedynie ogólnikowo w art. 1 ust. 1, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniu tego pojęcia służy katalog przykładowych danych uznanych za informację publiczną zawarty w art. 6 u.d.i.p. Jak wynika przy tym z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. g , udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o pomocy publicznej. Za taką pomoc publiczną mogą zostać uznane płatności bezpośrednie. Nie ulega więc wątpliwości, że informacja, której udostępniania dochodzi skarżący, dotyczy sprawy publicznej, tj. danych podmiotu/- ów, które ze środków publicznych otrzymały pomoc oraz terminów jej otrzymania, przy czym informacja ta nie jest publikowana w rejestrach prowadzonych przez ARiMR na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r. poz. 860). Stanowisko, że wykaz kręgu podmiotów, które otrzymały dofinansowanie od Agencji w ramach dotacji unijnych, a więc podmiotów, które zostały zasilone majątkiem publicznym, jest informacją publiczną wyraził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt IV SAB/Po 18/12. Skoro wniosek skarżącego dotyczył uzyskania informacji publicznej, to w konsekwencji organ administracji publicznej miał obowiązek jego rozpoznania, a skoro nie udzielił informacji ani nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (przesyłał jedynie opisane wyżej pisma) to pozostawał w stanie bezczynności, która ustała dopiero z chwilą wydania decyzji. Mając na uwadze zakres badania sprawy ze skargi na bezczynność oraz uwzględniając fakt, że po wniesieniu skargi organ wydał akt administracyjny w postaci decyzji nr [...] z dnia 27 maja 2015 r., Sąd podzielił pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt I OPS 6/08, że "Przepis art. 161 § 1 pkt 3 ppsa ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności". Postępowanie sądowe ulega zatem umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez Sąd trybu przewidzianego w art. 149 ppsa, gdyż, uwzględniając skargę na bezczynność nie mógłby zobowiązać organu do wydania w określonym terminie aktu, który został wydany już po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 ppsa orzekł jak w pkt II sentencji. Zwłoka organu w udzieleniu odpowiedzi miała jednak charakter rażący, co Sąd stwierdził w pkt I sentencji na podstawie art. 149 § 1 ppsa. Za rażące naruszenie prawa należy uznać długotrwałość prowadzenia postępowania i to pomimo znanego i utrwalonego już stanowiska sądów administracyjnych w kwestii sposobów rozpoznania wniosków o udzielanie informacji publicznej. Wniosek skarżącego złożony został w dniu 28 października 2013 r. natomiast decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej została wydana dopiero 27 maja 2015 r. O grzywnie orzeczono na podstawie art. 149 § 2 ppsa w pkt III sentencji, a o kosztach – w pkt IV sentencji – na podstawie art. 200 ppsa.