II SAB/Kr 47/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. P. na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w sprawie znak WOB.7721.318.2023.JNIZ/MWiK I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie do wydania aktu albo do dokonania czynności, II. stwierdza, że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie dopuścił się bezczynności, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącego kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Kr 47/24 UZASADNIENIE W dniu 28 stycznia 2024 r. P. P. wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie w rozpoznaniu odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. nr 302/2023 z dnia 28 czerwca 2023 r. (znak: OAE-530-5/23) wydanej w sprawie użytkowania przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków DELFIN PRO 12 na działce nr [...] w miejscowości B. w sposób zagrażający zdrowiu ludzi i bezpieczeństwu środowiska. Skarżący podniósł, że wskutek rozpatrzenia jego ponaglenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyznaczył termin załatwienia sprawy do 29 grudnia 2023 r., jednakże MWINB nie dochował go. Skarżący wskazał, że od 2019 r. organy obydwu instancji – mimo zagrożenia dla zdrowia i życia ludzkiego – nie wydały niewadliwego rozstrzygnięcia, przy czym MWINB nie rozpatrzył terminowo także poprzedniego odwołania od decyzji PINB nr 640/2021 z dnia 25 października 2021 r., gdy tymczasem z doniesień medialnych wynika, że Sąd Rejonowy w N. zdążył już uznać dewelopera za winnego. W ocenie skarżącego zasadne jest nakazanie likwidacji przydomowej oczyszczalni ścieków z rygorem natychmiastowej wykonalności, albowiem od dwóch lat w bezpośrednim sąsiedztwie działek nr [...] funkcjonuje kanalizacja gminna, do której niektórzy mieszkańcy tych działek już podłączyli się. W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi, ewentualnie o umorzenie postępowania w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu oraz stwierdzenie, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Organ wyjaśnił, że: decyzją nr 46/2023 z dnia 1 lutego 2024 r. (znak: WOB.7721.318.2023.JNIZ/MWIK) orzekł kasatoryjnie, systematycznie aktualizowany wykaz spraw w toku jest publicznie dostępny w BIP, a opóźnienie nie wynikało ze złej woli organu, lecz z konieczności uzupełnienia materiału dowodowego (postanowienie nr 881/2023 z dnia 30 października 2023 r., pismo z dnia 23 listopada 2023 r.), znacznej liczby postępowań administracyjnych w toku (priorytetowo traktuje się sprawy z udokumentowanym stanem zagrożenia, który tutaj nie występował) i dużej rotacji kadry (utrudniającej nabycie specjalistycznej wiedzy do rozpatrywania skomplikowanych spraw, co wymaga co najmniej kilkunastu miesięcy pracy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych stanowią, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1- 4. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Złożenie ponaglenia wywiera skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia (art. 52 § 1 p.p.s.a.), a tym samym umożliwia skuteczne wniesienie skargi na bezczynność organu pozostającego w zwłoce i niepodejmującego w ustawowym terminie aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. W sprawach skarg na przewlekłość i bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy ponagleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, dalej "K.p.a."), a skargą do sądu administracyjnego. Warunkiem formalnym skargi jest bowiem wyłącznie złożenie takiego ponaglenia (por. postanowienie NSA z dnia 10 października 2013 r., sygn. I OZ 893/13). W przedmiotowej sprawie skarżący przed wniesieniem skargi skierował do organu wyższego stopnia (Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego) ponaglenie w piśmie z dnia 13 października 2023 r. Tak więc uznać należało, że skarga była dopuszczalna. Zgodnie z art. 35 § 3 Kpa, załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Zgodnie natomiast z art. 37 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a., stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); oraz gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Za bezczynność organu administracji publicznej należy zatem uznać taki stan postępowania, w którym organ administracji publicznej prowadzący postępowanie narusza obowiązujący w tym postępowaniu termin załatwienia sprawy administracyjnej albo termin ustalony zgodnie z art. 36 § 1. Stwierdzenie bezczynności organu administracji publicznej może nastąpić po bezspornym ustaleniu, że organ ten nie załatwił sprawy w terminie. Przyczyny, z powodu których nastąpiło przekroczenie terminu załatwienia sprawy, są nieistotne dla stwierdzenia bezczynności organu. Nie ma zatem znaczenia, czy organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale nie załatwił sprawy w terminie (por. wyrok NSA z 17.03.2016 r., I OSK 2567/15, LEX nr 2036047, zgodnie z którym: "Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma miejsce wówczas, gdy ten będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, a zatem nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu"). A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2024, art. 37. Z akt postępowania administracyjnego wyłania się następująca chronologia wydarzeń: 1. 21 lipca 2023 r. – wpływ odwołania P. P. do MWINB (k. 12 a.a.); 2. 13 października 2023 r. – wpływ ponaglenia P. P. do GINB (k. 20 i 36 a.a.); 3. 19 października 2023 r. – przekazanie ponaglenia P. P. przez GINB do MWINB (k. 57-58 a.a.); 4. 30 października 2023 r. – postanowienie MWINB nr 881/2023 o zleceniu PINB uzupełnienia materiału dowodowego (przez pozyskanie pozwolenia na budowę dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych na działkach nr [...] i nr [...] oraz wyjaśnienie rozbieżności w lokalizacji przydomowej oczyszczalni ścieków w związku z tym, że jest ona zlokalizowana raz na działce nr [...], a następnie na działce nr [...]) i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 10 stycznia 2024 r. (k. 66 a.a.); 5. 31 października 2023 r. – przekazanie ponaglenia P. P. przez MWINB do GINB (k. 59 a.a.); 6. 7 listopada 2023 r. – wpływ do MWINB postanowienia GINB z dnia 6 listopada 2023 r. o: m.in. (i) wskazaniu, że MWINB dopuścił się bezczynności, ale nie dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; (ii) stwierdzeniu, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; (iii) wyznaczeniu MWINB nowego terminu na załatwienie sprawy do dnia 29 grudnia 2023 r. (k. 82-83 a.a.); 7. 15 listopada 2023 r. – wpływ uzupełnionego materiału dowodowego do MWINB (k. 89 a.a.); 8. 23 listopada 2023 r. – wezwanie PINB do przesłania dokumentów dotyczących budynków na działkach nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] (pozwolenie na budowę/decyzja zatwierdzająca projekt budowlany/zawiadomienie o zakończeniu budowy/pozwolenie na użytkowanie) oraz wyjaśnienia, czy budynki te były lub są objęte innymi postępowaniami administracyjnymi PINB (k. 92 a.a.); 9. 29 listopada 2023 r. – wpływ odpowiedzi PINB (k. 93 a.a.); 10. 1 lutego 2024 r. – wydanie kasatoryjnej decyzji MWINB nr 46/2023 (k. 118 a.a.). `Jak wynika zatem z odpowiedzi na skargę oraz z załączonych akt sprawy, w dniu 1 lutego 2024 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznał odwołanie i wydał decyzję. Skarga została wniesiona za pośrednictwem epuap w dniu 28 stycznia 2024 r. Wobec zatem załatwienia sprawy po wniesieniu skargi lecz przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw by orzekać o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt. I wyroku. W pkt II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 149 §1a p.p.s.a., że Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się bezczynności, co miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie postępowanie odwoławcze trwało od 21 lipca 2023 r. do 1 lutego 2024 r. czyli ponad sześć miesięcy, gdy tymczasem powinno zostać zakończone w ciągu miesiąca. Jednocześnie od wpływu odwołania do organu w dniu 21 lipca 2023 r. do dnia 30 października 2023 r. nie została podjęta żadna czynność, w tym także nie informowano skarżącego o nowym terminie załatwienia sprawy na zasadzie art. 36 Kpa. Jednocześnie GINB rozpoznając ponaglenie wskazał termin załatwienia sprawy do dnia 29 grudnia 2023 r. W dniu 29 listopada 2023 r. wpłynęła druga i ostatnia odpowiedź PINB zawierająca dokumenty i informacje niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, a mimo to do 29 grudnia 2023 r. organ nie rozpoznał sprawy i nie wydał decyzji, a zrobił to dopiero po wpływie skargi na bezczynność. Nie ulega zatem wątpliwości, że bezczynność organu w kontrolowanym postępowaniu przybrała charakter rażącego naruszenia prawa. Nie zmieniają tej oceny wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę, a dotyczące niewystarczającej ilości zatrudnionych w urzędzie osób (oraz ich częsta rotacja) w stosunku do wpływających spraw. Przepisy obowiązującego prawa nie pozwalają bowiem na ocenę bezczynności postępowania w kontekście obiektywnych możliwości organizacyjnych organów. Okoliczności te i wyjaśnienia organu co do sposobu przyjętego postępowania tj. rozpoznawanie w pierwszej kolejności spraw, w których występuje udokumentowany stan zagrożenia zagrożenia, w związku z nadmiarową ilością spraw w stosunku do ilości zatrudnionych, wskazują jedynie na to, że znajdując się w trudnej sytuacji, organ przyjął w miarę możliwości jak najbardziej rozsądne zasady rozpatrywania spraw. Nie może mieć to jednak wpływu na ocenę stopnia naruszenia prawa przez organ poprzez dopuszczenie się bezczynności. O kosztach orzeczono w pkt. III wyroku na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 100 zł składa się kwota tytułem uiszczonego przez skarżącego wpisu.