II SAB/Kr 48/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Renata Czeluśniak Protokolant Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi J.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego – Powiat Grodzki w K. postanawia umorzyć postępowanie sądowe. Niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte na skutek skargi J.P. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, w której domagał się on podjęcia działań przewidzianych prawem w sprawie dotyczącej inwestycji związanej z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce "1" przy ul. B. w K., realizowanego na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...].12.2005r. znak: [...] o pozwoleniu na budowę. Skarżący wskazywał, że w dniu 21.08.2006r. zgłosił do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. zastrzeżenia, że prowadzone prace budowlane są niezgodne z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. W związku z brakiem odpowiedzi w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a złożył 7.12.2006r. zażalenie do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego na bezczynność PINB w K., a w wyniku dalszego braku odpowiedzi, dnia 2.01.2007r, zgodnie z art. 36 § 2 k.p.a. do Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego w Warszawie. Nie otrzymał od Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego żadnej odpowiedzi mimo monitów ze strony Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, jak również Głównego Urzędu Nadzoru Budowlanego. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając powyższe wyjaśniał, że skarżący w dniu 21.08.2006r. złożył do organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji pismo, w którym zgłosił zastrzeżenie, że prowadzone roboty budowlane, a w szczególności zakres inwestycji, są niezgodne z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...].10.2004r. znak [...]. Powyższe dotyczyć miało powierzchni zabudowy, bowiem ustalony decyzją wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 45%, a według obliczeń skarżącego wahał się on w granicach 50% - 58%. Skarżący wniósł także do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. wniosek o sprawdzenie, czy decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, który postanowieniem organu administracji architektoniczno-budowlanej został przekazany zgodnie z właściwością do organu nadzoru budowlanego. W dniu 7.12.2006r. J.P. wniósł do Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego skargę na bezczynność Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki. Przeprowadzona następnie w dniu 15.02.2007r. przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji kontrola placu budowy nie wykazała nieprawidłowości. Zgodnie z zapisami w dzienniku budowy z dnia 26.05.2006r. i 28.06.2006r. wytyczenie linii regulacyjnej i stałych punktów odniesienia, położenia budynku na gruncie i zgodności rzeczywistych warunków geotechnicznych w wykopach fundamentowych z ich opisem w dokumentacji projektu budowlanego dla przedmiotowych obiektów budowlanych dokonał i stwierdził uprawniony geodeta. Kierownik budowy przedłożył do wglądu oryginał szkicu tyczenia zewnętrznego obrysu dla przedmiotowych obiektów budowlanych opracowanych przez uprawnionych geodetów z dnia 10.05.2006r. Wobec powyższego organ nadzoru budowlanego udzielił skarżącemu -w trybie skargowym, na podstawie art. 237 §3 i 238 § 1 k.p.a., pismem z dnia 30.03.2007r. znak [...] odpowiedzi na jego skargę, informując jednocześnie, że wezwał inwestora do przedłożenia w terminie 21 dni od otrzymania wezwania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej usytuowania budowanych obiektów budowlanych. O sposobie załatwienia skargi organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji zawiadomił organ nadrzędny pismem z dnia 30.03.2007r. znak [...]. Na rozprawie dnia 24.08.2007r. pełnomocnik organu przedłożył decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki Nr [...] z dnia [...].08.2007r., którą na podstawie art. 105 §1 k.p.a. i art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z poźn. zm.) umorzono postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J.P. w sprawie sprawdzenia zgodności z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę budowy obiektu budowlanego usytuowanego na posesji przy zbiegu ul. B. i ul. Z. na działkach nr "2" i "3" obr. [...], realizowanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...].12.2005r. znak [...] o pozwoleniu na budowę, przeniesionej ostateczna decyzja tego organu z dnia [...].08.2006r. nr [...] znak [...] na rzecz nowego inwestora. W uzasadnieniu decyzji wskazano na przebieg postępowania w przedmiotowej sprawie wszczętego na skutek pisma J.P. z dnia 17.07.2006r., w toku którego składał on kolejne pismo z daty 21.08.2006r. oraz wyżej opisane zażalenia na bezczynność. Decyzja zawiera stosowne ustalenia, ze wskazaniem podstaw prawnych i motywów wydanego orzeczenia. Z przedstawionych akt administracyjnych wynika w szczególności, że pierwsze pismo zawierające zastrzeżenia dotyczące inwestycji związanej z budową budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce "1" przy ul. B. K. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...].12.2005r. znak: [...] i wniosek o dokonanie sprawdzenia, podpisane przez J.P., wpłynęło do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki dnia 17.07.2006r, zaś kolejne - 21.08.2006r. Zwarty w nich materiał potwierdza nadto okoliczność złożenia przez skarżącego dnia 7.12.2006r. zażalenia do organu wyższego stopnia na bezczynność organu pierwszej instancji w przedmiotowym postępowaniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym wniesieniem skargi na bezczynność organu możliwe są różne rozstrzygnięcia. Zgodnie z treścią art. 52 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana jako p.p.s.a.) - skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. W przypadku bezczynności polegającej na niewydaniu decyzji skarżący - poza Rzecznikiem Praw Obywatelskich i prokuratorem - obowiązany jest zatem przed wniesieniem skargi wyczerpać środek prawny przewidziany w art. 37 k.p.a., tzn. wnieść stanowiące specyficzny, różny od przewidzianego w art. 141 - 144 k.p.a. środek zaskarżenia w postaci zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia na niezałatwienie sprawy w terminie. Niewyczerpanie przed wniesienie skargi środka prawnego przewidzianego w art. 37 k.p.a. skutkuje odrzuceniem skargi jako niedopuszczalnej na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 p.p.s.a . do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub w innych przypadkach do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może, jednak określić w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa w postępowaniu administracyjnym, w którym organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Uwzględnienie skargi nie wiąże się z nałożeniem na organ jakichkolwiek kar wobec braku podstawy prawnej do wydawania takich orzeczeń. Stosowanie określonych prawem sankcji - w tym grzywny, możliwe jest bowiem dopiero w sytuacji niewykonania przez organ administracji publicznej prawomocnego wyroku uwzględniającego skargę, o czym stanowi art. 154 § 1 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organów administracji publicznej podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. w przypadku jej bezzasadności, tj. w sytuacji gdy pomimo niewydania w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjęcia przez organ stosownej czynności nie zachodzą przesłanki do uznania takiego stanu rzeczy za bezczynność organu. Ponadto, jeżeli w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji lub innego aktu - choćby z przekroczeniem terminów ustawowych - oznacza to, że organ nie pozostaje w bezczynności. Jak słusznie wskazuje się w wyroku NSA w Warszawie z dnia 5.02.2002r. sygn. akt l SA 2459/00 ( LEX nr 81763 ), z zasady związania organu administracji publicznej własną decyzja wynika, że decyzja taka nie może być zmieniona lub uchylona przez organ, który ją wydał, chyba że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stanowią inaczej. Organ ten nie może również w jakikolwiek inny sposób uchylić się od tego związania. Z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym. Oznacza to, że decyzja istnieje, natomiast dzień jej wydania jest miarodajny dla oceny jej podstawy prawnej i faktycznej. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może jej zmienić. W sytuacji wydania decyzji nie istnieje zatem przedmiot postępowania administracyjnego wywołanego wniesieniem skargi, którym jest bezczynność organu. Merytoryczne orzekanie w tym przypadku jest bezprzedmiotowe, zaś postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a. Odnosząc te ogólne uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy, uwzględniając poza zgodnymi twierdzeniami stron także okoliczności wynikające z akt administracyjnych należy wskazać, że wydanie ujawnionej na rozprawie, skierowanej także do J.P. decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki Nr [...] z dnia [...].08.2007r., stanowiącej akt administracyjny, którym załatwiono sprawę w sposób umożliwiający kontrolę jego prawidłowości w toku instancji oraz dalej - poprzez wniesienie skargi na akty administracyjne organu odwoławczego, stanowi podstawę do umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki sąd Administracyjny orzekł jak sentencji postanowienia na podstawie art. 161 §1 pkt 3 p.p.s.a., uwzględniając nadto iż skarżący pomimo pisemnego pouczenia nie składał wniosku o zasądzenie kosztów postępowania.