II SAB/Kr 48/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie: WSA Iwona Niżnik-Dobosz WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2016 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza, że bezczynność Starosty [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; II. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania Starosty [...] do wydania aktu lub dokonania czynności; III. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej R. P. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z daty 26 lutego 2016 r. R. P. wniosła do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Krakowie, za pośrednictwem organu, skargę na bezczynność Starosty [...], w której domagała się : - stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, - zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżące w terminie przewidzianym ustawą (14 dni), - zasądzenia od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania obejmujących: 17 zł. za opłatę od pełnomocnictwa, 100 zł. za opłatę sadową oraz 2880 zł. tytułem kosztów adwokackich, zgodnie z oświadczeniem złożonym na podstawie § 16 zd. pierwsze rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opiat za czynności adwokackie w zw. z pkt 3 załączonej do skargi umowy. W uzasadnieniu powyższego skarżąca wskazywała, że w dniu 11 lutego 2016 r. wniosła do Starosty mailem o przesłanie w odpowiedzi na jej adres mailowy umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r, w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie dokonał żadnej czynności, tj. ani nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadka zaistnienia okoliczności z art. 14 ust. 2 ustawy, co skutkuje uznaniem, że jest on w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie. W skardze zwarto oświadczenie pełnomocnika skarżącej adw. T. Z., złożone na podstawie § 16 zd. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opiat za czynności adwokackie, że "... zgodnie z umową ze skarżąca, jest ona obciążona kosztami zastępstwa procesowego w wysokości sześciokrotności stawki minimalnej za czynności adwokackie w przedmiotowej sprawie (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c oraz § 16 zd. 1 w zw. z § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie)." Do skargi dołączono w celach dowodowych powołane w niej wniosek oraz umowę. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wnosił o jej oddalenie. Na wstępie wskazywał, że nieprawdziwe jest twierdzenie skarżącej, jakoby w ustawowym terminie organ nie dokonał żadnej czynności. W dniu 22 lutego 2016 r. przesłano bowiem skarżącej skan umowy z radcą prawnym z dnia 2 stycznia 2015 r., dowodem czego są: 1) wiadomość e-mail z dnia 22 lutego 2016 r., 2) pismo z dnia 22 lutego 2016 r., znak: [...]) umowa z radcą prawnym z dnia 2 stycznia 2015 r. Jak wyjaśniał dalej Starosta [...], nieudostępnienie wszystkich żądanych informacji było wyłącznie wynikiem błędnej interpretacji treści wniosku przez pracownika przygotowującego odpowiedź, nie zaś złej woli organu. Po wpłynięciu skargi wszystkie umowy cywilnoprawne zawarte w okresie wskazanym przez skarżącą we wniosku zostały jej przesłane, dowód czego stanowią : 1) wiadomość e-mail z dnia 15 marca 2016 r., 2)pismo z dnia 14 marca 2016 r., znak: [...], 3) umowa z radcą prawnym z dnia 19 sierpnia 2010 r., 4 umowa z radcą prawnym z dnia 3 stycznia 2011 r., 5) umowa z radcą prawnym z dnia 22 lipca 2012 r., 6) umowa z radcą prawnym z dnia 3 stycznia 2012 r., 7) umowa z radcą prawnym z dnia 2 stycznia 2013 r., 8) umowa z radcą prawnym z dnia 2 stycznia 2014 r. Ponadto Starosta [...] powołał się na pogląd prezentowany w wyroku z dnia 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/15, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że w przypadku gdy w toku postępowania sądowoadministracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność, organ administracji publicznej wydał akt lub dokonał czynności, chociażby z przekroczeniem ustawowych terminów, oznacza to, że organ nie pozostaje w stanie bezczynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd nie jest związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W sprawie niniejszej z uwagi na przedmiot zaskarżenia należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednol. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. - zwana dalej w skrócie u.d.i.p.), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania oraz ponownego wykorzystania (art. 1 – 2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wnika z art. 3 § 2 pkt 4 i 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p. Obowiązujące przepisy nie przewidują terminu do złożenia skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. W takim przypadku nie istnieje też powinność uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia bezczynności, ani wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Regulacja zawarta w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie zawiera odrębnych postanowień nawiązujących do przesłanek art. 52 p.p.s.a. Nie wprowadza ona środka zaskarżenia bezczynności w udostępnieniu informacji publicznej, o którym mowa w art. 52 § 1-2 p.p.s.a., zaś sam sposób udostępniania informacji publicznej kształtuje jako dalece odformalizowany, kładąc nacisk na szybkość i sprawność postępowania. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się w ograniczonym zakresie, jedynie w sytuacjach, o których mowa w art. 16 - art. 17 u.d.i.p. oraz art. 23g ust. 11 i 12 u.d.i.p., co skutkuje brakiem podstaw żądania wyczerpania trybu z art. 37 k.p.a. Artykuł 52 § 3 p.p.s.a. nawiązuje do regulacji pozostających poza przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Z jego treści wynika wprost, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa nie jest "środkiem zaskarżenia", o jakim mowa w § 1 i § 2, lecz środkiem samoistnym, odrębnym i znamiennym tylko dla sytuacji ściśle określonych, mającym służyć realizacji zasady przedsądowej autokontroli administracji, ale tylko w przypadku działania, a nie zaniechania, tj. bezczynności organu ( tak m.in. NSA w wyrok z dnia 24 maja 2006 r. I OSK 601/05, zam. zb. Lex nr 236545 i WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 14 października 208 r., sygn. akt II SAB/Bk 29/08, zam. zb. LEX nr 505258). W takich sprawach, brak przesłanek do stosowania art. 101 w związku z art. 101a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jdenol. Dz. U. z 2013r., poz. 594 z późn zm.- dalej u.s.g.). Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, jako regulacja szczegółowa, zgodnie z dyrektywą wykładni, według której tak regulacja ma pierwszeństwo przed regulacją ogólną (lex specialis derogat legi generali), wyłącza dopuszczalność stosowania w sprawach o udostępnienie informacji publicznej regulacji o charakterze ogólnym. Taki ogólny charakter ma art. 101a u.s.g. Dodatkowo ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej stanowi regulację późniejszą w stosunku do ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a art. 101a został wprowadzony na podstawie art. 28 pkt 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych i obowiązuje od dnia 6 grudnia 1994 r. Ma zatem również w sprawie zastosowanie dyrektywa wykładni, według której regulacja późniejsza ma pierwszeństwo przed regulacją wcześniejszą (lex posterior derogat legi priori). Ponadto zarówno art. 101 u.s.g., jak i art. 101a u.s.g. stwarzają możliwość ochrony interesów prawnych i uprawnień różnych podmiotów w takich sytuacjach, w których nie są one chronione w inny sposób w trybie procedury administracyjnej lub cywilnej przez kontrolę sądu administracyjnego lub powszechnego. Dla tych właśnie wypadków, do których nie należy sprawa niniejsza, przewidziano jako wymóg skutecznego wniesienia skargi uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Oceniając dalej przesłanki dopuszczalności skargi należy podzielić trafne tezy wyrażone m.in. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Ol 22/13 ( zam. zb.LEX nr 1313643), w którym wskazano, że: " Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobligowany jest udzielić informacji publicznej, a jej nie udziela i nie wydaje stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. W przypadku zaś, gdy informacja o jaką ubiega się zainteresowany nie ma charakteru informacji publicznej, organ nie pozostaje w zwłoce w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Aby można było mówić o bezczynności podmiotu zobowiązanego należy przede wszystkim stwierdzić, iż ciąży na nim wynikający z przepisów prawa obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia w nim stosownego rozstrzygnięcia (stosownej czynności), a dopiero później, iż obowiązku tego, w nakazanym prawem terminie, nie wypełnił. W przypadku, gdy podmiot wezwany uznaje, że żądana informacja nie stanowi w istocie informacji publicznej, Sąd zobligowany jest do rozpoznania wniesionej skargi i rozstrzygnięcia, czy rzeczywiście wnioskodawca może domagać się udostępnienia interesujących go danych." Stwierdzenie, że żądana informacja nie jest informacja publiczną, stanowi zatem przesłankę prowadzącą do oddalenia skargi, a nie do jej odrzucenia. W świetle powyższego, w niniejszej sprawienie nie zachodziły przesłanki do odrzucania skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 albo pkt 6 p.p.s.a. Skarga została złożona przez podmiot i przeciwko podmiotowi, które posiadają zdolność sądową i zdolność do czynności procesowych, nie jest dotknięta brakami formalnymi lub fiskalnymi. Okoliczności te nie były kwestionowane, jak również z urzędu nie stwierdzono żadnych przesłanek uzasadniających odrzucenie skargi z innych przyczyn, o których mowa w art. 58 § 1 p.p.s.a. Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej. Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z treścią art. 149 §1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego ( art. 149 § 1b p.p.s.a.). W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W razie uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość w sprawach tego rodzaju, jak będąca przedmiotem niniejszej skargi istotnym jest to, że wyrok nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 198/11, Lex Omega nr 990211). W tego rodzaju wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność albo przewlekłość sąd nie może w szczególności określać w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której organ pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać organowi wydania konkretnej decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści. Także sama kontrola czynności podejmowanych przez organ administracji publicznej w konkretnej sprawie obejmuje jedynie ich kierunek wyznaczony przez przedmiot postępowania. W wypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Specyficzna sytuacja, uniemożliwiająca wydanie wyroku co do istoty sprawy, ma miejsce wówczas, gdy w toku postępowania sądowoadmnistracyjnego, przed dniem orzekania w sprawie ze skargi na bezczynność albo przewlekłość zostanie stwierdzony fakt wydania przez organ administracji publicznej decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo podjęcia stosownej czynności, choćby z przekroczeniem terminów ustawowych. Stan taki ma miejsce w niniejszej sprawie. Z przedstawionych przez organ dokumentów wynika, że wniosek skarżącej został zrealizowany w części przed złożeniem skargi, a w pozostałości już po jej wniesieniu. Nadto, skarżąca zaznajomiona z odpowiedzią na skargę faktom tym nie zaprzeczyła, w tym nie twierdziła, by nie udostępniono jej wszystkich żądanych umów. Wystąpienie przesłanek do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. odnośnie zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie zwalnia od wydania innych orzeczeń związanych z bezczynnością. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się trafnie ( m.in. T. Woś (w: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Postępowanie..., 2010, s. 70, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1067/08, Lex Omega nr 491969 – nadal aktualne), że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wtedy, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa. W art. 4 ust. 1 u.d.i.p. został określony podstawowy, otwarty katalog podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, zaś z jego treści wstępnej wynika w ogólnym ujęciu, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Pojęcie informacji publicznej określa ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. W sprawie bezspornym było, że informacja żądana we wniosku skarżącej, jest informacją publiczną, Burmistrz Miasta i Gminy [...] należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do jej udostępnienia i był w posiadania tejże informacji w określonym zakresie. Powyższe nie budzi zastrzeżeń również w ramach przeprowadzanej kontroli wywołanej wniesieniem skargi. Artykuł 7 - 12 u.d.i.p. normuje sposób oraz formę udostępniania informacji publicznej. Termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek został określony w art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p., który stanowi w ust. 1, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku ( art. 13 ust. 2). Zgodnie z treścią art. 14 ust. 1 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Z przedstawionych akt wynika, że po doręczeniu organowi wniosku nie informował on skarżącej o niemożności udostępniona żądanej informacji publicznej w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Zgodna z żądaniem wniosku czynność materialno-techniczna została podjęta jedynie w części, natomiast w pozostałości już po wniesieniu skargi i upływie czternastu dni od daty złożenia wniosku. Powyższe upoważnia do przyjęcia, że organ pozostawał w bezczynności w realizacji wniosku skarżącej. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty ( tak NSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894 ). Takich cech, tj. oczywistości w naruszeniu prawa, nie sposób przyjąć w kontrolowanym stanie faktycznym z uwagi na brak znamion celowych zaniedbań ze strony organu, a także stosunkowo krótki czas bezczynności. W opisanej sytuacji nie zachodzą również przesłanki do wymierzenia organowi grzywny. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny: - w pkt II. sentencji wyroku, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie w zakresie dotyczącym wydania nakazów związanych ze stanem bezczynności albowiem ustał on w toku postępowania; - w pkt I. sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 i 1a p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; - w pkt III. orzekł o kosztach postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a, uwzględniając iż koszty niezbędne z uwagi na okoliczności sprawy stanowi wynagrodzenie adwokata przewidziane w stawce minimalnej.