II SAB/Kr 49/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie WSA Monika Niedźwiedź WSA Piotr Fronc (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. G. na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oświęcimiu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oświęcimiu do wydania aktu lub dokonania czynności na skutek wniosku J. G. z dnia 13 września 2023r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie części informacji, którą to część pominięto przy udzieleniu w dniu 25 września 2023r. odpowiedzi na wniosek – w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Oświęcimiu dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. G. z dnia 13 września 2023r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie części informacji, którą to część pominięto przy udzieleniu w dniu 25 września 2023r. odpowiedzi na wniosek; III. stwierdza, ze bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; IV. oddala skargę w pozostałym zakresie; V. zasądza od Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oświęcimiu na rzecz skarżącego J. G. kwotę 597 zł ( pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. G. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oświęcimiu zarzucając mu naruszenie art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 2, art. 3 ust. 1 , art. 4 ust. 1, art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej przez nierozpoznanie wniosku z dnia 13 września 2023r. o udzielenie informacji publicznej w zakresie części informacji, którą to część pominięto przy udzieleniu w dniu 25 września 2023r. odpowiedzi na wniosek o udzielenie informacji publicznej w terminie ustawowym, zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku w pełnym zakresie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, o orzeczenie , że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o nałożenie na organ grzywny na podstawie art. 149 par. 2 ppsa oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika według norm prawem przepisanych. Skarżący w uzasadnieniu skargi podniósł, iż w dniu 13 września 2023 r. złożył wniosek do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oświęcimiu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej dotyczących szczepień ochronnych o zakresie określonym w rozbudowanym wniosku, zawierającym 24 pytania. Organ w odpowiedzi na wniosek w dniu 25 września 2023 roku udzielił informacji w przeważającym zakresie, jednakże w zakresie pytania nr 1, 2, 3, 5, 6, 8 i 19 odpowiedzi nie udzielił. Z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wynika, że sprawy dostępu do informacji publicznej są załatwiane w krótkim terminie - co do zasady czternastodniowym - w formie czynności materialnotechnicznei bądź w formie decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie zdaniem skarżącego bezspornie organ pozostaje w bezczynności, gdyż nie udostępnił żądanych informacji w pełnym zakresie, nie wydał również decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe, skoro organ nie zareagował w sposób prawidłowy na wniosek skarżącego, to oznacza, że pozostaje w bezczynności, albowiem zdaniem skarżącego skarga na bezczynność służy również w sytuacji udzielenia przez organ niepełnej informacji, co w ocenie skarżącego czyni skargę zasadną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ potwierdził, iż w dniu 13 września 2023r. wpłynął do niego wniosek skarżącego o udzielenie informacji publicznej o zakresie jak wskazano w skardze, na który odpowiedział udzielając informacji za pismem z dnia 25 września 2023r. – a więc w ustawowym terminie 14 dni. Brak subiektywnej satysfakcji skarżącego z udzielonych odpowiedzi nie uzasadnia zdaniem organu bezczynności organu w sytuacji, gdy informacja została udzielona zgodnie z wymogami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 dalej określanej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a oraz w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1–3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Istotnym jest również wskazanie, że Sąd powinien skargę na bezczynność oddalić, jeżeli stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast okoliczność wydania aktu lub podjęcia czynności po wniesieniu skargi powoduje, że bezprzedmiotowe jest orzekanie w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, ale uwzględnienie skargi może wówczas polegać na stwierdzeniu, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo naruszenie prawa nie było rażące (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 roku, sygn. akt II OSK 2966/17). Sąd mając na względzie katalog możliwych rozstrzygnięć wymienionych w art. 149 p.p.s.a. - winien odnieść się do całości sprawy orzekając zarówno w zakresie bezczynności, jak i dokonując oceny, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa oraz rozważając, czy zachodzą podstawy do wymierzenia grzywny. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429 z późn. zm. – dalej jako "u.d.i.p."), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Dopiero stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się wnioskodawca, był zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, oraz że żądana informacja miała charakter informacji publicznej w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność w zakresie realizacji wniosku o udostępnienie informacji publicznej (por. Szustakiewicz, "Postępowanie w sprawie bezczynności w zakresie udzielenia informacji publicznej w orzecznictwie sądów administracyjnych", Przegląd Prawa Publicznego 2012, nr 6, s. 75 i n.). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego w niniejszej sprawie ograniczają się do dwóch okoliczności: - Skarżący w dniu w dniu 13 września 2023 r. złożył wniosek do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Oświęcimiu o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej dotyczących szczepień ochronnych o zakresie określonym w rozbudowanym wniosku, zawierającym 24 kolejno ponumerowane pytania. - Organ w odpowiedzi na powyższy wniosek w dniu 29 stycznia 2024 roku udzielił informacji w przeważającym zakresie. Jednakże w zakresie pytań nr: 1, 2, 3, 5, 6, 8 i 19 odpowiedzi nie udzielił - uznając, iż pytania dotyczą informacji przetworzonej. Zażądał więc w powyższym zakresie wykazania przez wnioskodawcę, że uzyskanie informacji publicznej w tym zakresie jest szczególne istotne dla interesu publicznego w terminie 7 dni licząc od daty doręczenia wezwania. Wnioskodawca nie odpowiedział na powyższe wezwanie , a organ nie podjął żądnych dalszych czynności w sprawie w powyższym zakresie. W sprawie jednoznacznie ustalić należało, czy wniosek z dnia 13 września 2024r. mieści się w całości w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, wynikającym z treści art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odpowiedź na powyższe pytanie jest twierdząca i okoliczność ta jak wynika z akt jest bezsporna pomiędzy stronami. Organ bowiem w odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej udzielił obszernych odpowiedzi na część postawionych we wniosku pytań, a co do części pytań objętych tym wnioskiem ( tj. pytań nr: 1, 2, 3, 5, 6, 8 i 19) odpowiedzi nie udzielił - uznając, iż pytania dotyczą informacji publicznej przetworzonej , i zażądał w tym zakresie od wnioskodawcy wykazania, że uzyskanie informacji publicznej w tym zakresie jest szczególne istotne dla interesu publicznego w terminie 7 dni licząc od daty doręczenia wezwania. Tym samym organ uznał, iż całość treści wniosku skarżącego z dnia 13 września 2023r. mieści się w zakresie przedmiotowym informacji publicznej, przy czym część z tych informacji uznał, jako informację przetworzoną. Analiza treści wniosku z dnia 13 września 2023r. i zawartych tam poszczególnych pytań pozwala na uznanie prawidłowej - z punktu widzenia przepisów o dostępie do informacji publicznej – oceny i kwalifikacji tychże pytań przez organ. W sytuacji zatem, gdy część wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczyła informacji przetworzonej organ zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. mógł wezwać wnioskodawcę do wykazania , że uzyskanie powyższej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – co też organ uczynił za pismem z dnia 25 września 2023r. Wnioskodawca tak w zakreślonym siedmiodniowym terminie, jak i po tym terminie w żaden sposób nie zareagował i nie odpowiedział na wezwanie organu z dnia 25 września 2023r. Tym samym nie wykazał, że uzyskanie informacji zakresie pytań nr: 1, 2, 3, 5, 6, 8 i 19 odnoszących się do informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W takiej sytuacji organ winien odmówić udzielenia informacji w powyższym zakresie , a odmowa udzielenia takiej informacji publicznej winna zostać udzielona w postaci decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, wydanej w oparciu o art. 16 u.d.i.p. W przedmiotowej sprawie organ jednak - w zakresie, w jakim nie udostępnił żądanej informacji publicznej nie wydał żadnej decyzji, która mogłaby być następnie zweryfikowana, gdyby strona się z nią nie zgadzała. W świetle powyższego należało dojść do wniosku, że skoro żądana przez skarżącego informacja miała walor informacji publicznej, to sprawa powinna zostać załatwiona poprzez wydanie aktu ( decyzji) lub podjęcie czynności ( udostępnienie informacji) – również w zakresie pytań nr: 1, 2, 3, 5, 6, 8 i 19 , na które nie odpowiedziano przy udzieleniu w dniu 25 września 2023r. odpowiedzi na wniosek z dnia 13 września 2023r. Skoro organ uznał, że ta część informacji publicznej stanowi informację przetworzoną, a wnioskodawca pomimo prawidłowo wystosowanego do niego wezwania o wykazanie, że uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego – to organ winien w powyższym zakresie wydać decyzję odmowną, czego nie uczynił. Ponieważ do dnia wyrokowania sprawa w zakresie objętym skargą nie została załatwiona, organ pozostaje w bezczynności ( art. 149 § 1 p.p.s.a ). Oceniając natomiast charakter zaistniałej bezczynności, jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd doszedł do wniosku, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 kwietnia 2020 r., sygn. II OSK 1415/19 "za rażące naruszenie prawa należałoby uznać działanie bezsporne, ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste. Za wyczerpujące powyższe pojęcie przyjdzie uznać stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób jednoznaczny. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia." Odnosząc powyższe do realiów niniejszej sprawy wskazać należy, iż na wniosek o informację publiczną złożony w dniu 13 września 2023r. organ odpowiedział w znacznej części. Jedynie w zakresie części pytań , które dotyczyły informacji przetworzonej organ dopuścił się bezczynności, przy czym bezczynność ta nie jest następstwem lekceważenie ustawowych obowiązków ze strony organu, a jedynie przyjęcie niewłaściwej interpretacji przepisów o prawidłowym postępowaniu w przypadku nie wykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnie istotnego interesu społecznego, uzasadniającego uzyskanie informacji przetworzonej. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż bezczynności organu uznać należy w realiach niniejszej sprawy za nie mającą charakteru rażącej, co znalazło odzwierciedlenie w treści wyroku. Powyższe legło również u podstaw oddalenia skargi w zakresie żądania nałożenia grzywny na organ w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że wymierzenie grzywny jest środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego i zamierzonego unikania zgodnego z prawem zareagowania na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą o dostępie do informacji publicznej obowiązków. W niniejszej sprawie sposób działania organu nie uzasadniał zastosowania represji w postaci grzywny. Organ nie unikał realizacji swoich ustawowych obowiązków , a jedynie niewłaściwie zinterpretował przepisy w zakresie prawidłowego trybu dalszego postępowania, gdy wnioskujący o udzielenie informacji publicznej przetworzonej nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego uzyskanie tej informacji. Podkreślić należy, że nałożenie grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i to sąd administracyjny na podstawie okoliczności sprawy ocenia, czy uzasadnione jest nałożenie grzywny w tym trybie. Nadmienić też należy, że skarga w zakresie żądania nałożenia grzywny nie zawiera żadnego uzasadnienia. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 149 § 1 i 1 a , § 2 p.p.s.a orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.