II SAB/Kr 5/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi T. K. i W. K. na bezczynność Burmistrza Gminy Miasta R. - Z. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] sierpnia 2017 r. skargę oddala. Sygn. akt II SAB/Kr [...] UZASADNIENIE T. K. i W. K. wnieśli skargę na bezczynność burmistrza Miasta R. , zarzucając organowi naruszenie art. 13 ust. 1, art. 13 ust. 2, art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm) poprzez nieudzielenie informacji publicznej zgodnie z żądanym zakresem. Skarżący wnieśli o: 1. zobowiązanie burmistrza Miasta R. do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi, 2. na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U z 2011 r. Nr [...], poz. 173) w związku z art. 149 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm) o orzeczenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzenie organowi grzywny na postawie art. 149 § 2 p.p.s.a w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a, 4. zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżących. W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny sprawy. Dnia 22.08.2017 r. skarżący wystąpili do burmistrza Miasta R. z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: "Jeżeli zostały wydane dla nieruchomości położonych przy odcinku nr [...] ul. [...] decyzje pozytywne o ustaleniu warunków zabudowy w oparciu o dostęp do drogi publicznej (w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) poprzez inną drogę niż oznaczoną na mapie numerem ewidencyjnym [...], wówczas wnosimy o wskazanie numeru ewidencyjnego drogi lub dróg, które organ uznał za spełniające warunek dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. dla nieruchomości położonych przy odcinku nr [...] ul. [...]. Zakres czasowy dla zapytania to decyzje administracyjne wydane w okresie od 01.01.1999 r. do 20.05.2015 r. " Pismem z dnia 29 sierpnia 2017 r. Burmistrz [...] wezwał wnioskodawców o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego, uznając, że wniosek skarżących dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej, a następnie decyzją z dnia 19 września 2017 r. (znak: [...]) odmówił skarżącym udostępnienia informacji publicznej w całości. Od decyzji odwołanie wnieśli skarżący. Organ odwoławczy decyzją z dnia 8 listopada 2017 r., znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując w szczególności, że wnioskowana informacja była informacją prostą. Pismem z dnia 30 listopada 2017 r. organ I instancji wskazał, iż otrzymał decyzję organu odwoławczego w dniu 20 listopada 2017 r. Następnie wskazał organ, iż "wniosek (...) nie może zostać załatwiony w terminie określonym w art. 13 ust. 1 w/w ustawy z uwagi na wystąpienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. S. o przesłanie akt przedmiotowej sprawy. W związku z powyższym, zgodnie z art. 13 ust. 2 w/w ustawy przedłuża się załatwienie sprawy i wyznacza nowy termin załatwienia sprawy - do dnia 15.01.2018 r., w którym to terminie burmistrz Miasta R. poinformuje o sposobie załatwienia wniosku". Skarżący podnieśli, iż oczekiwanie na zwrot akt postępowania nie może być powodem dla przedłużenia terminu dla wydania wnioskowanej informacji publicznej. Zatem sam brak akt sprawy, związany z przesłaniem ich wcześniej do SKO w N. S., nie jest przyczyną niezależną od organu uzasadniającą odliczenie czasu jej trwania od terminów przewidzianych w u.d.i.p. W orzecznictwie przyjmuje się, że jest to przeszkoda usuwalna. W takiej sytuacji organ powinien wystąpić do SKO z wnioskiem o niezwłoczne przesłanie akt administracyjnych, w celu niezwłocznego rozpoznania sprawy lub też wystąpić o wydanie tychże akt w postaci fotokopii i przesłanie ich drogą elektroniczną (celem szybszego dostarczenia do organu). Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością. Jedynie w sytuacji, gdy pomimo działań podjętych przez organ w celu uzyskania akt sprawy lub ich kopii jest to niemożliwe (np. z uwagi na brak zgody na to SKO), można uznać to za okoliczność zwalniającą organ z zarzutu bezczynności. Brak wystosowania pisma do SKO w N. S. z prośbą o niezwłoczne przesłanie akt sprawy lub wykonanie fotokopii akt sprawy i przesłanie ich na adres pocztowy organu nie pozwala na uznanie, że organ podjął wszystkie możliwe działania w celu załatwienia sprawy, a tym samym, że nie pozostaje w bezczynności. Pismem z dnia 30 listopada 2017 r. organ przedłużył załatwienie sprawy i poinformował, że do dnia 15.01.2018 r. burmistrz poinformuje o sposobie załatwienia sprawy. Skarżący zarzucają organowi, iż przesłane pismo nie wskazuje skarżącym na termin udostępnienia informacji, a tym samym organ nie przedłużył ważnie postępowania o udzielenie informacji publicznej. W wyniku tego pozostaje zarówno w bezczynności jak i przewlekłości prowadzonego postępowania. Za uzasadnione w związku z tym należy uznać zobowiązanie Burmistrza Miasta R. do wskazania i ukarania pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie na podstawie art. 38 k.p.a. Z ostrożności procesowej skarżący podnieśli, iż nawet w przypadku gdyby organ otrzymał akta sprawy nie wpłynie to na postępowanie organu w sprawie. W aktach sprawy nie zalegają bowiem żadne dokumenty które miałyby wpływ na wydanie decyzji w sprawie udzielenia informacji publicznej, a sama treść wniosku o udostępnienie informacji publicznej została wskazana w decyzji SKO w N. S. z dnia 8 listopada 2017 r., znak: [...], którą, jak stwierdza burmistrz, otrzymał w dniu 20 listopada 2017 r. Reasumując, do dnia złożenia niniejszej skargi, tj. dnia 2 stycznia 2018 r. organ administracji publicznej nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmownej zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej, czym naruszył 14 dniowy termin zapisany art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie - na wypadek nieuwzględnienia tego żądania o oddalenie skargi. Wniosek o odrzucenie skargi uzasadniono niewyczerpaniem środków zaskarżenia przed wniesieniem skargi. Natomiast uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ administracji publicznej podniósł, że nie pozostawał i nie pozostaje w bezczynności. Wszelkie czynności, które mógł podejmować stosownie do przebiegu postępowania, podejmował w zakreślonych przez prawo terminach lub też przedłużał stosownymi pismami terminy podejmowania określonych czynności w sprawie. Od chwili otrzymania określonych informacji lub dokumentów, organ w terminach zakreślonych przez u.d.i.p. lub też stosownie do tej ustawy w terminach odpowiednio wydłużonych, podejmował określone prawem czynności. Wobec powyższego o jakiejkolwiek bezczynności w niniejszej sprawie nie może być mowy. Organ stosownie do przedłużonego terminu, jeszcze przed jego upływem udzielił skarżącym odpowiedzi. Wobec konieczności rozpatrzenia faktycznie 4 wniosków o dostęp do informacji publicznej a nie jednego oraz faktu, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. dopiero 13 grudnia 2017 r. zwróciło akta sprawy organ miał usprawiedliwione podstawy do przedłużenia terminu, zwłaszcza co wykazywano w decyzji odmownej organu, że udzielenie żądanej informacji publicznej wiąże się z koniecznością podjęcia szeregu czynności, które wymagają czasu. Organ udzielił odpowiedzi w ciągu 1 miesiąca od dnia wpływu akt sprawy do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647, z późn. zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei § 1a powołanego przepisu stanowi, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wedle § 1b art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Zgodnie z § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.). Na zasadzie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Artykuł 21 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej u.d.i.p) przewiduje stosowanie do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej przepisów p.p.s.a. Skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie wymaga poprzedzenia jej środkiem zaskarżenia wskazanym w art. 52 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r., t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej. W związku z tym przepisy k.p.a. nie mają zastosowania w zakresie pozostałych czynności podejmowanych przez organ na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, w tym do czynności materialno-technicznych w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, a ponadto nie są wiążące żadne terminy do jej skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego. Dalej wskazać należy, że dla badania zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Bezczynność organu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej zgodnie z przepisami u.d.i.p. polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, niejasnej, czy niewiarygodnej oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie, ponadto nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., I OSK 7/17, CBOSA). Termin, w jakim informacja publiczna powinna zostać udostępniona na żądanie uprawnionego podmiotu, określa art. 13 ust. 1 u.d.i.p. wskazując, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego niepodjęcie przez podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej we wskazanym art. 13 tej ustawy terminie, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji i niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia oznacza, że pozostaje on w bezczynności (wyrok NSA z 24 maja 2006 r., I OSK 605/05, CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy na następującą sekwencję czasową czynności, które miały miejsce w niniejszej sprawie, a są istotne dla oceny pozostawania przez organ w bezczynności. Wniosek Skarżących złożony został w siedzibie organu w dniu 22 sierpnia 2017 r. W dniu 29 sierpnia 2017 r. (czyli siedem dni po wpływie wniosku) organ wezwał skarżących o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w udzieleniu informacji albowiem uznał, że ma ona charakter informacji przetworzonej. Przypomnieć należy, że wniosek dotyczył wskazania decyzji administracyjnych o warunkach zabudowy wydanych w okresie od 01.01.1999 r. do 20.05.2015 r. dla nieruchomości położonych przy odcinku nr [...] ul. [...] z dostępem do drogi publicznej poprzez inną drogę niż oznaczoną na mapie numerem ewidencyjnym [...]. W dniu 7 września 2017 r. do siedziby organu wpłynęło pismo skarżących polemizujące z tezą o charakterze informacji jako informacji przetworzonej. W dniu 19 września 2017 r. wydana została przez organ (Burmistrza R. ) decyzja o odmowie udzielenia informacji publicznej. Do chwili zatem wydania decyzji odmownej organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem bezzwłocznie i terminowo podejmował wszystkie czynności, a przekonanie organu o tym, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej w kontekście treści zadanego pytania mogło mieć usprawiedliwione podstawy. Następnie w dniu 8 listopada 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. wydało decyzję o uchyleniu decyzji Burmistrza R. i o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I Instancji. Jak wynika z prezentaty znajdującej się na egzemplarzu tej decyzji znajdującym się w aktach sprawy przekazanych Sądowi, egzemplarz decyzji wpłynął do organu w dniu 20 listopada 2017 r. W dniu 30 listopada 2017 r. Burmistrz R. wystąpił do SKO w N. S. o przesłanie akt sprawy, jak również w tym samym dniu wystosował pismo do skarżących w którym poinformował, że na podstawie art. 13 ust. 2 wyznacza się nowy termin załatwienia sprawy – do dnia 15 stycznia 2018 r. Akta sprawy zostały zwrócone przez SKO w N. S. w dniu 13 grudnia 2017 r. W dniu 12 stycznia 2018 r. Burmistrz udzieli informacji publicznej skarżącym. Ponieważ w aktach sprawy brak było zwrotnych poświadczeń odbioru względnie dowodów nadania odpowiedzi, Sąd wezwał organ do ich przedstawienia oraz skarżących do oświadczenia czy informację otrzymali. Z przedstawionych przez organ kserokopii zwrotnych poświadczeń odbioru wynika, że skarżący otrzymali pismo z dnia 12 stycznia 2018 r. zawierające odpowiedź na wniosek: w dniu 16 stycznia 2018 r. (T. K.) oraz w dniu 17 stycznia 2018 r. (W. K.). Natomiast skarżący w swoim piśmie z dnia 9 marca 2018 r. potwierdzili, że informację otrzymali w dniu 12 stycznia 2018 r. Pozostała część pisma skarżących dotyczy polemiki co do charakteru drogi – ul. [...] – odcinek [...]. Kwestie te są w niniejszej sprawie bez znaczenia, gdyż jak wyżej już wskazano, rozpoznając skargę na bezczynność, sąd kontroluje jedynie, czy w sprawie zaistniał stan bezczynności, tzn. czy organ podjął określone czynności i załatwił sprawę na danym etapie postępowania. Wskazać przy tym należy, że udzielona odpowiedź jest pełna w tym znaczeniu, że odpowiada na zadane przez skarżących pytanie. Zgodnie z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W niniejszej sprawie kwestia bezczynności organu (czyli stosowania się przez organ do terminów przywołanych powyżej) winna być oceniana nie tyle od dnia złożenia wniosku, ile od dnia w którym organ dowiedział się o treści decyzji organu II Instancji czyli SKO w N. S., co nastąpiło w dniu 20 listopada 2017 r. Jak już bowiem wyżej wskazano, do dnia wydania w dniu 19 września 2017 r. decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, organ nie pozostawał w bezczynności. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, początek biegu terminów o których mowa w art. 13 u.d.i.p. liczyć należy od dnia 20 listopada 2017 r. Organ terminy te zachował. W terminie 14 dni tj. 30 listopada 2017 r. poinformował skarżących o nowym terminie załatwienia sprawy – do dnia 15 stycznia 2018 r., który to termin mieści się w dwumiesięcznym terminie wskazanym w art. 13 ust. 2 u.d.i.p. W przepisie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. nie wskazano jakichkolwiek kryteriów stanowiących jakie powody niemożności udostępnienia informacji w terminie 14 dni należy uznać za dopuszczalne, a jakie za niedopuszczalne. Katalog ten ma zatem charakter otwarty (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1250/17 ). Skoro powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że nieudzielenie informacji publicznej oraz niepowiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona, oznacza bezczynność podmiotu zobowiązanego do jej udzielenia, to a contrario powiadomienie w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o powodach opóźnienia i terminie, w jakim informacja zostanie udostępniona (sprawa zostanie załatwiona) usuwa stan bezczynności. Skarga została złożona w dniu 2 stycznia 2018 r. (wpływ do organu), a zatem przed upływem terminu wyznaczonego przez organ do załatwienia sprawy (15 stycznia 2018 r.). Informacja została udzielona w dniu 12 stycznia 2018 r. czyli w terminie dwumiesięcznym wyznaczonym przez organ w dniu 20 listopada 2017 r., zatem zarówno w chwili wniesienia skargi, jak w chwili wydawania wyroku organ nie pozostawał w bezczynności. Wobec powyższego skarga jako bezzasadna została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.