II SAB/Kr 51/24

Dnia 24 kwietnia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie : WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2024 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w przedmiocie wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem do wydania aktu w sprawie wniosku skarżącego A. F. z dnia 13 listopada 2023 roku oznaczonego [...] - w terminie 1 miesiąca; II. stwierdza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałej części skargę oddala; V. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem na rzecz skarżącego A. F. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. A. F. złożył pismem z dnia 23.01.2024r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem w sprawie zbadania legalności samowoli budowlanej w postaci robót budowlanych polegających na remoncie drogi na działce ewid. nr [...] obręb [...] miasta Zakopane, które realizowane były na podstawie zgłoszenia przyjętego bez sprzeciwu w dniu 6.08.2020r. przez Starostwo Powiatowe w Zakopanem - remont drogi gminnej [...] (ul. [...]). Wniesiono o 1. stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenie postępowania w charakterze rażącego naruszenia prawa; 2. ukaranie dyscyplinarne urzędników winnych naruszenia prawa – winnych zaistniałej bezczynności; 3. przyznanie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem na rzecz A. F. sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., 4. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż organ powinien wydać decyzję, z czym pozostaje w zwłoce i w bezczynności. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Zakopanem zobowiązany był wszcząć postępowanie w trybie przepisów ustawy prawo budowlane w sprawie zbadania legalności samowoli budowlanej w postaci w/w robót budowlanych. Skarżący podał, iż jest współwłaścicielem działki ewid. nr [...] obręb [...] miasta Zakopane, co wynika z księgi wieczystej nr [...] Skoro roboty budowlane były wykonywane na jego nieruchomości to ma pełne prawo żądać weryfikacji zgodności z prawem robót budowlanych na mojej nieruchomości i jej samowolnego wykorzystania przez Gminę Miasto Zakopane do celów budowlanych. Jeżeli PINB w Zakopanem twierdzi, że roboty te zostały przeprowadzone legalnie to oznacza to, że Gmina Miasto Zakopane musiała złożyć oświadczenie o posiadaniu prawa do wykorzystania nieruchomości na cele budowlane. Treść w.w. księgi wieczystej jednoznacznie rozstrzyga, że oświadczenie takie było oczywiście fałszywe, co stanowi przestępstwo z art. 233 kk. Organ ignoruje bezsporny fakt, że Gmina Miasto Zakopane (choćby i w oparciu o przyjęte bez sprzeciwu zgłoszenie) wykonała inwestycję na nieruchomości, co do której nie posiadała prawa do dysponowania nią na cele budowlane. Gmina urządziła na w.w. działce trwały parking bez wymaganego zezwolenia budowlanego. Doszło tam do podniesienia niwelety drogi, wykonania krawężników i ogrodzeń, postawione zostały nowe lampy drogowe, a przede wszystkim utworzono trwały parking z miejscami postojowymi w liczbie większej niż 10. Inwestor dokonał zgłoszenia remontu, tymczasem zakres prac obejmuje przebudowę drogi oraz budowę parkingu. W odpowiedzi na skargę skarżony organ wniósł o odrzucenie skargi w całości, lub oddalenie skargi. Wg organu 14 listopada 2023 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Zakopanem wpłynęła skarga A. F. na roboty budowlane prowadzone na działce ewid. nr [...] obr. [...] w miejscowości Zakopane. Zawiadomieniem z dnia 29 listopada 2023 r., znak: NB.501.5.133.2023 organ udzielił skarżącemu informacji, iż z uwagi na przeprowadzone postępowanie wyjaśniające, które wykazało, że roboty budowlane na działce ewid. nr [...] obr. [...] w Zakopanem prowadzone są na podstawie przyjętego zgłoszenia bez sprzeciwu przez Starostę Tatrzańskiego, uznaje skargę za bezzasadną. Z bezczynnością organu mamy do czynienia w sytuacjach, w których w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale pomimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo też nie podjął stosownej czynności. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego jeżeli to postępowanie już zostało zakończone która to przesłanka została spełniona w przedmiotowej sprawie), wskazana powyżej funkcja dyscyplinująca nie może zostać już osiągnięta skoro akt lub czynność, do którego sąd mógłby zobowiązać organ administracji został już wydany. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.), w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. Skarga na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest uzasadniona. Błędne jest stanowisko skarżonego organu, że rozpoznanie wniosku A. F. z 13.11.2023r. (k. 4 akt adm.) w formie skargowym (skargi i wnioski – art. 237 kpa) doprowadziło do załatwienia tego wniosku, przez co organ nie pozostaje w bezczynności. Już bowiem sama treść w/w wniosku i okoliczności w nim podane, wskazują bezpośrednio, że wniosek dotyczył robót budowlanych na działce skarżącego określonych jako samowola budowlana z żądaniem jej stwierdzenia, w związku z wyraźnym powołaniem się na dokonanie robót budowlanych na działce skarżącego bez jego zgody, ze wskazaniem na treść wpisów własności w księdze wieczystej. Wniosek zatem dotyczył kwestii legalności spornych robót budowlanych a nie udzielenia informacji czy to publicznej czy w formie skargowym. Stąd organ zobowiązany był rozpatrzyć wniosek skarżącego jako sprawę administracyjną w odpowiedniej do tego formie prawnej, albo poprzez wszczęcie postępowania administracyjnego dotyczącego samowoli budowlanej i stosownego rozstrzygnięcia w tym względzie, albo poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Tylko taki tryb postępowania w sytuacji ingerencji w prawo własności skarżącego, umożliwia skarżącemu rzeczywistą ochronę jego praw. Skoro co do zasady bez jego zgody nie można przeprowadzić robót na działce skarżącego, to organ nie może załatwić wniosku o zbadanie legalności robót w trybie skargowym, w którym skarżącemu nie przysługuje prawo zbadania legalności przez sąd administracyjny. Skarżony organ poprzez nie podjęcie czynności w ramach postępowania administracyjnego lecz bezzasadne przyjęcie trybu skarg i wniosków, zaniechał podjęcia wymaganych czynności w celu załatwienia terminowo wniosku skarżącego i sprawy administracyjnej, w efekcie jej efektywnego zakończenia, przez co pozostaje w bezczynności. Stąd Sąd zobowiązał organ do wydania aktu w przedmiocie wniosku z 13.11.2023r. w terminie 1 miesiąca. Jednocześnie wskazać należy w związku z przedmiotem skargi – zarzucaną organowi bezczynnością i przewlekłością, iż w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. zdefiniowano pojęcie bezczynności rozumianej jako nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wykładnia językowa i gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że o bezczynności organu mówimy w sytuacji gdy organ nie załatwił sprawy w terminie przy czym ustawodawca wskazał, że chodzi o termin określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych albo też termin określony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Jest to zatem stan obiektywnie sprawdzalny, związany tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo w terminie określonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co więcej, mając na uwadze szczególny charakter postępowania administracyjnego, w którym pozycje obywatela i organu administracji publicznej nie są równe, ustawodawca nałożył na organy obowiązek zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. z podaniem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Aby zatem stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, iż w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, a mimo to prowadził je opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2017 r., II SAB/Gd 72/17). Oceniając zatem postępowanie zaskarżonego organu Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności z powodu bezpodstawnego przyjęcia trybu skargowego (art. 237 kpa). o czym orzeczono w pkt II wyroku. Stosownie zaś do art. 149 § 1a p.p.s.a. ze względu na w/w okoliczności, w szczególności jedynie błędne przyjęcie trybu skargowego, w którym to działaniu nie można doszukać się celowego unikania rozpoznania sprawy, Sąd stwierdził, że opisana bezczynność skarżonego organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Nie było to w ocenie Sądu wynik złej woli i zlekceważenia wnioskodawcy, o czym orzeczono jak w pkt III wyroku. Skargę oddalono zaś w pozostałym zakresie w jakim przedstawia ona pozostałe żądania, w tym co do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, gdyż skarżący w żaden sposób nie wykazał, że zaistniała bezczynność miała szczególny i wymierny negatywny wpływ na jego sytuację prawną, co wymagałoby kompensaty pieniężnej. Bez wykazania obiektywnych i możliwych do zweryfikowania szkód, jakie wnioskujący doznał, niezasadnym jest zasądzenie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając zwrot wpisu sądowego na rzecz skarżącego w kwocie 100 zł. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku.