II SAB/Kr 53/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący : Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda po rozpoznaniu w dniu 17 października 2008r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. C. na bezczynność Urząd Gminy w [...] i Wójt Gminy [...] w sprawach egzekucji decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. znak [...], nielegalnego zaasfaltowania przy użyciu podlegających usunięciu odpadów działek nr [...] i nr [...] w Z., bezprawnej budowy na tych działkach betonowego ogrodzenie do wysokości 2,5 m oraz zaniechania regulacji koryta rzeki [...]. postanawia : odrzucić skargę. Postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na skutek skargi J. C. na bezczynność pracowników Urzędu Gminy w [...]. Skarżący zawarł w niej wniosek o ustalenie osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz o wyjaśnienie przyczyn nieskutecznego i niekonsekwentnego działania urzędników Gminy w sprawie wydania przez Wójta Gminy [...] decyzji znak [...] z dnia [...]r. nakazującej A. D. usuniecie odpadów z działki nr [...] i nr [...] w Z., w terminie do dnia 31.10.2006r. Uzasadniając powyższe wskazywał na niewywiązanie się przez A. D. z nałożonego decyzją obowiązku, bierną postawę Urzędu Gminy w jego egzekwowaniu, a także zaniechanie działań mających na celu zapobieżenie szkodom powodziowym podobnym do poczynionych w 1997r. przez rzekę [...], gdzie położone są między innymi przedmiotowe działki rolne. Jak wyjaśniał, właściciel działek od momentu ich zakupu 2005r. rozpoczął nielegalny nasyp gruntu gruzem i odpadami budowlanymi do wysokości 1 m, pomimo, że nałożono na niego obowiązek ich usunięcia teren zaasfaltował przy użyciu odpadów, obecnie zrobił bezprawnie betonowe ogrodzenie do wysokości 2,5 m, co spowodowało całkowitą zmianę konfiguracji terenu spór z mieszkańcami. Ponieważ inwestor prowadzi działalność transportową, najprawdopodobniej zamierza w najbliższym czasie usytuować tu bazę samochodów ciężarowych. Każde podniesienie terenu na lewym brzegu [...] - nie wspomnieć o betonowym ogrodzeniu - skutkuje obniżeniem terenu na prawym brzegu, a to spowoduje całkowite zalanie tam znajdujących się domów. Skarżący zarzucał pracownikom Gminy bezczynność, a wręcz naruszenie art. 82 pkt 2 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (Dz. U. 2001 r., Nr 115, poz. 1229), wnosząc o kontrolę działalności Urzędu Gminy w [...] pod względem zgodności z przepisami prawa. J. C. wyjaśniał następnie, że chcąc uchronić się od nękających powodzi mieszkańcy kilkakrotnie zwracali się o regulację koryta rzeki do Wójta Gminy [...] oraz do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] - za każdym razem z negatywnym skutkiem, zaś od tego ostatniego podmiotu otrzymali odpowiedź, że jedynym rozwiązaniem jest zbiornik retencyjny, na budowę którego nie ma funduszy. Na dzień dzisiejszy mieszkańcy są zasypywani pismami urzędowymi odmownymi krążącymi między nimi, a Urzędem Gminy, Starostwem Powiatowym w [...], Nadzorem Budowlanym w [...], Samorządowym Kolegium Odwoławczym w [...] i powrotnie Gminą [...], która ma największe kompetencje w wyżej wymienionej sprawie, ale z niewiadomych przyczyn swoją bezczynnością pozwala na łamanie przepisów prawa. Aktualnie na sesji Rady Gminy [...] Wójt wystąpił z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego m.in. przedmiotowych działek w zakresie przekształcenia terenu z rolnego na przemysłowy. Radni przy kilku głosach sprzeciwu przegłosowali ten wniosek - chyba nie do końca rozeznani w sytuacji lub mający sfałszowany obraz rzeczywistości i nie zdający sobie sprawy ze skutków jakie może przynieść taka decyzja dla mieszkańców znad [...]. Konkludując te wywody skarżący podnosił, że decyzję nakazującą usunięcie odpadów w dość odległym terminie wydano tylko dla uspokojenia nastrojów społecznych oraz kilkumiesięcznego odłożenia sprawy, zaś najprawdopodobniej sprawie nadano taki tok by odwlec w czasie i zalegalizować bezprawne poczynania. Takie działanie, a raczej niedziałanie urzędników administracji nie jest godne stanowisk, które piastują, a ponadto wygląda to na szeroko zakrojone nadużycie. Żądając dalej analizy sprawy ze względu na jej wagę i znaczenie dla okolicznych mieszkańców, skarżący przedłożył szereg dokumentów mających potwierdzać zarzut przewlekłości w postępowaniu urzędników. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wnosił o jej odrzucenie jako bezzasadnej. Ustosunkowując się do zarzutów skarżącego dotyczących bezczynności podawał, że sprawę usunięcia odpadów z działki nr [...] w Z., stanowiącej własność A. D., wszczęto na wniosek grupy mieszkańców reprezentowanych przez J. R. i została ona zakończona załączoną przez skarżącego decyzją z dnia [...]r. znak [...]. Wobec niewykonania zapisów decyzji wszczęto postępowanie egzekucyjne, zakończone grzywną w celu przymuszenia. W międzyczasie A. D. przedłożył orzeczenie z laboratorium drogowego GDDKiA w K. i laboratorium A., że odpady - tj. gruz budowlany oraz żużel wielkopiecowy, są obojętne dla środowiska i mogą by użyte do wykonywania podbudów dróg i placów (pismo z 18.12.2006r.). Wskazywał dalej, że Urząd Gminy wystąpił do autorów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego - [...] i "B." K. o interpretacje zapisów planu w zakresie działek nr [...] i nr [...] w Z. U. uzyskując odpowiedź, że "Ograniczenia inwestycyjne na przedmiotowym terenie dotyczą realizacji nowej zabudowy kubaturowej, a nie dotyczą infrastruktury technicznej i komunikacji, a więc dróg, placów, ciągów pieszych itp." ( pismo z 22.12.2006r. ). Biorąc pod uwagę ustalenia z pkt 3 i 4 Gmina odstąpiła od dalszego egzekwowania zapisów decyzji Nr [...]. W dniu [...].07.2007r. A. D. zwrócił się o zmianę Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy [...], tj. zmianę przeznaczenia działek nr [...] i nr [...] w Z. z działek rolnych na przeznaczone pod urządzenie parkingu dla posiadanego taboru samochodowego. Podanie A. D. wraz dwoma innymi z terenu miejscowości [...] oraz kolejnym -z miejscowości [...] - Wójt przedstawił Radzie Gminy, która Uchwałą Nr [...] z dnia [...].08.2007r. postanowiła przystąpić do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku ze skomplikowaną i czasochłonną procedurą zmiany planu, prace te trwają i są przewidziane do ukończenia w IV kwartale 2008r. W bieżącym roku A. D. przystąpił do budowy ogrodzenia działek w Z., zaś na wezwanie Urzędu Gminy odnośnie legalności budowy przedłożył: zgłoszenie budowy złożone w Starostwie Powiatowym w [...], uzgodnienie budowy ogrodzenia z Zarządem Dróg Powiatowych w formie postanowienia, decyzję Starosty [...] - pozwolenie wodnoprawne na odprowadzanie oczyszczonych ścieków opadowych z powierzchni parkingu. Stosownie do zarządzenia z dnia [...].07.2008r., w dniu [...].08.2008r. doręczono skarżącemu wezwanie o usunięcie braków formalnych skargi przez oznaczenie organu administracji publicznej, którego bezczynności ona dotyczy, wskazanie sprawy prowadzonej przez ten organ, w której ma miejsce zarzucana bezczynność - z podaniem jej przedmiotu numeru, do którego została ona zarejestrowana ( znak sprawy ), a także wykazanie faktu wyczerpania przed złożeniem skargi środków zaskarżenia służących przed organem właściwym tej w sprawie ( zażalenie na bezczynność, względnie wezwanie o usunięcie naruszenia prawa związanego z bezczynnością organu itp. ) - w terminie 7 dniu, pod rygorem odrzucenia skargi. Pouczono też J. C., że o ile wnosi skargę na bezczynność w kilku sprawach, powyższe obowiązki zmierzającego do sprecyzowania przedmiotu zaskarżenia winien wykonać co do każdej z nich. Odpowiadając w terminie na powyższe wezwanie J. C. podał, że Urząd i Wójt Gminy [...] naruszył prawo pozwalając A. D. na samowolną zmianę konfiguracji terenu, jego przeznaczenia oraz podwyższenie o 1 m zakupionych działek nr [...] i nr [...] w Z., będących działkami rolnymi, położonych w strefie zagrożenia powodziowego oznaczonej symbolem [...]. Urząd Gminy i Wójt nie reagował na zgłoszenia mieszkańców po wydaniu decyzji o dotyczącej usunięcia odpadów, pozwalał na dalsze inwestycje bez zezwoleń ( pismo Starostwo Powiatowego w [...] z dnia [...].05.2008r.), zaś po wymierzeniu grzywny zaniechał egzekwowanie decyzji, nie zmusił inwestora ani ponowną karą, ani w inny sposób do jej wykonania, a wręcz przeciwnie dawał czas i przyzwolenie na dalsze samowolne inwestycje - asfaltowanie oraz ogrodzenie terenu. A. D. zwracał się o różne pozwolenia, a nawet zmianę zagospodarowania przestrzennego jego działek dopiero po wykonaniu inwestycji oraz interwencjach do Urzędu Gminy. Wyniki z laboratorium, o których wspomina Wójt, też były dostarczone po protestach i nie satysfakcjonują, gdyż teren ten dalej jest podwyższony powodując zagrożenie w razie powodzi. W tym kontekście skarżący podawał, że wnosi wezwanie o usunięcie naruszenia prawa związanego z bezczynnością organu - Urzędu i Wójta Gminy [...], jak również zażalenie na bezczynność w sprawie starania się o ośrodki przeciwpowodziowe i przeciwdziałania powodzi. Wyjaśniał dalej, że sprawy te połączył, gdyż jedna wynika z drugiej, tzn. zezwolenie na podwyższenie terenu na prawym brzegu rzeki [...], powoduje narażenie na zalewanie posesji mieszkańców znajdujących się na lewym brzegu. Przed złożeniem do Sądu Administracyjnego skargi wyczerpano wszystkie możliwe środki zaskarżenia przed organem właściwym dla tej sprawy. Wójt i Urząd Gminy [...] nie chce jednak w tej sprawie współpracować mimo, że wszystkie instytucje odsyłają do tych właśnie podmiotów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej pod kątem przestrzegania prawa ma charakter ograniczony, zaś jej zakres przedmiotowy wyznaczają postanowienia art. 3 - 5 ustawy z dnia 30.08.2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a ). W szczególności kognicją sądów administracyjnych objęta jest w myśl art. 3 § 2 pkt 1 - 8 p.p.s.a. kontrola legalności indywidualnych rozstrzygnięć organów administracji publicznej, podejmowanych w sformalizowanym postępowaniu administracyjnym jurysdykcyjnym, egzekucyjnym lub zabezpieczającym ( decyzje oraz postanowienia, o których mowa w pkt 1- 3 p.p.s.a.) i innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa ( pkt 4 ), rozpoznawanie skarg na bezczynność organów administracji publicznej w takich postępowaniach ( pkt 8 ), jak również kontrola aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej ( pkt 5 ), aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej, aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego ( pkt 6 ), aktów nadzory nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego ( pkt 7 ). Do sądów administracyjnych należy w myśl art. 4 p.p.s.a. rozstrzyganie sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz sporów kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Stosownie do art. 3 § 3 p.p.s.a. orzekają one też w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując środki przewidziane w tych przepisach. Z przytoczonych przepisów wynika, że nie każde działanie, albo bezczynność organów administracji publicznej administracji uznawane za naruszenie prawa może zostać poddane kontroli poprzez wniesienie skargi, przy czym stosownie do art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę , jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zważyć należy także na treść art. 52 p.p.s.a., który stanowi, że - " § 1. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. § 2. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie § 3. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa. § 4. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3, nie ma zastosowania." W doktrynie wskazuje się, że zawarte w art. 50 § 2 wyliczenie środków zaskarżenia ma charakter przykładowy (por. W. Chróścielewski, Wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego, PiP 2004, z. 3, s. 65), zaś powyższe, prowadzi do wniosku, że w wypadku skargi na bezczynność w postępowaniu rozpoznawczym środkami będzie zażalenie przewidziane w art. 37 § 1 k.p.a. oraz ponaglenie przewidziane w art. 141 § 1 o.p. Obowiązek wykorzystania tych środków prawnych nie dotyczy jednakże bezczynności naczelnych organów administracji wymienionych w art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., gdyż w tym wypadku nie ma organu wyższego stopnia, do którego można by skierować zażalenie ( por. B. Adamiak, glosa do postanowienia NSA z dnia 17 października 1997 r., IV SAB 31/97, OSP 1998, z. 10, s. 526 i n.). Naruszenie wymogów wynikających z art. 52 §1-4 p.p.s.a. czyni skargę niedopuszczalną i skutkuje jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto, jak wynika z art. 13 § 2 p.p.s.a. i art. 32 p.p.s.a., czy art. 54 § 1 p.p.s.a. stroną, której działania albo bezczynności dotyczy skarga jest organ administracji publicznej. Wskazanie tegoż organu oraz jego siedziby należy w myśl art. 46 1§ pkt 1 i § 2 do wymogów formalnych skargi, przy czym tak określony podmiot winien mieć zdolność sądową oraz zdolność procesową, których brak prowadzi w myśl art. 58 §1 pkt 5 p.p.s.a. do odrzucenia skargi. Uwzględniając powyższe przepisy, a także wynikający z pisma inicjującego postępowanie w niniejszej sprawie oraz jego uzupełnienia przedmiot zaskarżenia wyznaczony przez zgłoszone żądania i ich uzasadnienie, jak również mając na uwadze oznaczenie stron zarzucanej bezczynności należy uznać, że skarga J. C. podlega odrzuceniu. Wnosząc skargę w piśmie z dnia 11.06.2008r. J. C. - będący mieszkańcem miejscowości Z., kwestionował bezczynność pracowników Urzędu Gminy w [...] - także Wójta Gminy, w różnych przedmiotowo sprawach dotyczących działań podejmowanych przez A. D. na będących własnością tego podmiotu działkach nr [...] i nr [...] w Z., a to : egzekucji decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...]r. znak [...], nielegalnego zaasfaltowanie terenu przy użyciu podlegających usunięciu odpadów, bezprawnej budowy na przedmiotowej nieruchomości betonowego ogrodzenie do wysokości 2,5m, a także zaniechania regulacji koryta rzeki [...]. Treść złożonego na wezwanie o usunięcie braków formalnych skargi pisma z dnia 10.08.2008r. nakazuje uznać za aktualny tak określony przedmiot kwestionowanej bezczynności administracji publicznej, przy czym jako organy, przeciwko którym kierowana jest skarga J. C. wskazał równolegle w każdej z nich Urząd Gminy w [...] i Wójta Gminy [...]. Skarga kierowana w powyższych sprawach przeciwko Urzędowi Gminy w [...] podlega odrzuceniu, albowiem tak określony podmiot nie posiada zdolności sądowej ( co dotyczy także jego pracowników ). Urząd Gminy w [...] nie jest wyposażonym w określone kompetencje organem administracji publicznej, który może być stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Stanowi on jedynie częścią aparatu administracyjnego, będącego zorganizowanym zespołem osób oraz środków technicznych związany z organem administracji publicznej, przydzielonym mu do pomocy dla realizacji jego zadań i funkcji - co uzasadnia odrzucenie w tej części skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Skarga kierowana w powyższych sprawach przeciwko Wójtowi Gminy [...] także podlega odrzuceniu, albowiem pomimo wezwania i pouczenia J. C. przedstawionymi w sprawie dokumentami nie wykazał, że przed jej wniesieniem składał w postępowaniu rozpoznawczym do organu wyższego stopnia zażalenie na bezczynność Wójta Gminy [...] w trybie art. 37 § 1 k.p.a. odnośnie nielegalnego zaasfaltowania przy użyciu podlegających usunięciu odpadów działek nr [...] i nr [...] w Z., bezprawnej budowy na tych działkach betonowego ogrodzenie do wysokości 2,5 m oraz zaniechania regulacji koryta rzeki [...], względnie występował ze skargą na podstawie art. 6 § 1 -1 a , czy art. 54 § 1 - § 5 ustawy z dnia 17.06.1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ( tekst jednolity Dz.U. z 2005r. Nr 229, poz. 1954 - dalej p.e.a.), albo też wzywał ten organ w konkretnej sprawie o usunięcie naruszenia prawa. Artykuł 37 § 1 k.p.a. stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym w myśl art. 36 stronie służy zażalenie do organu administracji publicznej wyższego stopnia. Zażalenie, o którym mowa w powołanym przepisie, jest swoistym środkiem prawnym służącym eliminacji w trybie nadzoru bezczynności organu administracji publicznej w postępowaniu rozpoznawczym, zaś jego uprzednie wniesienie warunkuje skuteczność złożenia skargi. Co do postępowania egzekucyjnego art. 6 § 1 - §1a p.e.a. przewiduje, że - "W razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. § 1a. Na bezczynność wierzyciela w podejmowaniu czynności, o których mowa w § 1, służy skarga podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu wykonaniem obowiązku. Postanowienie w sprawie skargi wydaje organ wyższego stopnia. Na postanowienie oddalające skargę przysługuje zażalenie." Zgodnie zaś z treścią 54 § 1 - § 5 - " §1. Zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz skarga na przewlekłość postępowania egzekucyjnego. § 2. Na przewlekłość postępowania egzekucyjnego skarga przysługuje również wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym, a także podmiotowi, którego interes prawny lub faktyczny został naruszony w wyniku niewykonania obowiązku oraz organowi zainteresowanemu w wykonaniu obowiązku. § 3. Skargę na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora oraz na przewlekłość postępowania egzekucyjnego wnosi się za pośrednictwem organu egzekucyjnego. § 4. Skargę na czynności egzekucyjne, o których mowa w § 3, wnosi się w terminie 14 dni od dnia dokonania zakwestionowanej czynności egzekucyjnej, o ile przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej. § 5. W sprawie skargi, o której mowa w § 1 i 2, postanowienie wydaje organ nadzoru. Na postanowienie o oddaleniu skargi przysługuje zażalenie." W sprawie niniejszej brak jednak pism świadczących o wyczerpaniu przez skarżącego wskazanego wyżej trybu w postępowaniu egzekucyjnym. Treść dokumentów załączonych do skargi oraz pisma z dnia 10.08.2008r. naprowadza jedynie, że skarżący wraz z innymi mieszkańcami podejmował próbę interwencji w postępowaniu skargowym, w trybie art. 227 k.p.a. Ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego na podstawie przepisów działu VIII k.p.a., gdzie zamieszczony został art. 227 k.p.a. pozostaje jednak poza kognicją sądów administracyjnych. Analogiczne stanowisko wyrażono w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9.12.1999r. sygn. akt III SAB 7/99 (ONSA 2001/1/27 ), które z uwagi na podobieństwo regulacji zachowało aktualność na gruncie obecnego stanu prawnego. Skarga na bezczynność Wójta Gminy [...] w powyższych sprawach podlega zatem odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a w związku z niezachowaniem wymogów z art. 52 § 1 - §4 p.p.s.a., zaś o ile intencją skarżącego jest kontrola prawidłowości postępowania skargowego z art. 227 i nast. k.p.a., podstawę odrzucenia skargi stanowi art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.