II SAB/Kr 54/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Ewa Rynczak (spr.) Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi J.C. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki w sprawie prowadzenia robót budowlanych bez pozwolenia na budowę postanawia I. umorzyć postępowanie sądowe; II. zasądzić od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki na rzecz J.C. kwotę 357 zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J.C. pismem z dnia 3 lutego 2012r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki oraz przewlekłe prowadzenie sprawy dotyczącej prowadzenia robót budowlanych przy ul. [...] w K. , znak sprawy: [...]. Skarżący podał, że pismem z dnia 8 listopada 2002 roku został zawiadomiony, że toczy się postępowanie w sprawie wykonania lukarn w dachu budynku przy ul. [...] bez uprzedniego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Pomimo upływu dwóch miesięcy od jej wszczęcia, organ administracji dopiero pismem z dnia 1 grudnia 2003 roku zawiadomił skarżącego, że sprawa ta nie może zostać załatwiona w terminie i wyznaczył nowy termin jej załatwienia, a to do dnia 30 czerwca 2004 roku. W ocenie skarżącego jeżeli organ prowadzący postępowanie nie jest w stanie załatwić sprawy w ustawowym terminie, powinien wyznaczyć dodatkowy termin jej załatwienia najpóźniej z upływem terminu podstawowego, a więc w niniejszym przypadku najpóźniej z dniem 8 stycznia 2003 roku. Tymczasem w ocenie skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tytko wyznaczył dodatkowy termin zakończenia postępowania dopiero po prawie roku i miesiącu od jego wszczęcia, ale ustalił ten termin na sześć miesięcy od dnia jego wyznaczenia. Postanowieniem z dnia 16 marca 2006 roku organ prowadzący postępowanie wyznaczył kolejny dodatkowy termin jego zakończenia, a to na dzień 14 maja 2006 roku. Organ administracji wyznaczył ten termin po upływie prawie dwóch lat od upływu pierwszego wyznaczonego dodatkowego terminu załatwienia sprawy. Dnia 12 stycznia 2007 roku skarżący złożył zażalenie na niezałatwienie sprawy terminie, które zostało uznane przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. za uzasadnione. Jednak pomimo wyznaczenia przez organ II instancji postanowieniem z dnia 2 lutego 2007 roku organowi l instancji dodatkowego terminu do załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2007 roku, przedmiotowe postępowanie do dnia dzisiejszego nie zostało zakończone. Uzasadniając przewlekłe prowadzenie postępowania skarżący podał, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania datowane jest na dzień 18 listopada 2002 roku. Kolejną czynnością podjętą przez organ administracji było wydanie postanowienia z dnia 10 stycznia 2003 roku o wstrzymaniu robót budowlanych i poleceniu skarżącemu zabezpieczenia przedmiotowych lukarn oraz zawiadomienie o możliwości zapoznania się przez skarżącego z aktami sprawy z tej samej daty. Czynności te podjęte zostały po roku i dwóch miesiącach od wszczęcia postępowania. Dopiero po dwóch miesiącach, organ administracji postanowieniem z 11 marca 2003 roku nałożył na skarżącego obowiązek wykonania odpowiednich czynności celem doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził kontrolę wykonania przez skarżącego w/w obowiązków dopiero dnia 13 września 2005 roku. Z protokołu kontroli obiektu budowlanego datowanej na ten dzień wynika, że skarżący wypełnił nałożone na niego obowiązki. Oświadczenie skarżącego o zabezpieczeniu lukarn złożone zostało do akt sprawy dnia 14 czerwca 2005 roku, lecz organ administracji zwlekał z jego weryfikacją aż trzy miesiące. PINB zobowiązał skarżącego do przedłożenia brakujących dokumentów w terminie 30 dni od dnia przeprowadzenia tej kontroli. Już w dniach 28 i 30 września 2005r. skarżący przedłożył w siedzibie PINB wymagane dokumenty. Jednak kolejna czynność została podjęta przez organ dopiero dnia 7 grudnia 2006 toku, a więc po prawie roku i trzech miesiącach bezczynności organu. Było nią wezwanie A.C. [...] - Zarządzenie Nieruchomościami) do stawienia się w siedzibie PINB i przedłożenia wskazanych dokumentów. A.C. uczynił zadość temu wezwaniu, jednak PINB znów zwlekał z podjęciem kolejnych czynności w sprawie. Dopiero dnia 19 lutego 2007 roku, a więc ponad dwa miesiące później, wezwał skarżącego i inne strony postępowania do udziału w kontroli przedmiotowych robót budowlanych, którą to kontrolę wyznaczył dopiero na dzień 8 marca 2007 roku. Następnie, dnia 17 maja 2007 roku organ prowadzący postępowanie zwrócił się do Referatu Archiwum Wydziału Organizacji i Nadzoru Urzędu Miasta K. z prośbą przesłanie akt sprawy dotyczących nadbudowy budynku przy ul. [...]. Czynność tę PINB podjął dopiero po ponad dwóch miesiącach od przeprowadzenia w/w kontroli robót budowlanych. Po czym, po kolejnych czterech miesiącach, PINB postanowieniem z dnia [...] września 2007 roku PINB wstrzymał roboty budowlane, ustalił zabezpieczenie obiektu budowlanego i nałożył na skarżącego obowiązek przedłożenia wskazanych w tym postanowieniu kolejnych dokumentów, zawiadomieniem z dnia 26 października 2007 roku poinformował skarżącego o możliwości wglądu do akt sprawy, a następnie decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2007 roku nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia i przedłożenia czterech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego. Skarżący wypełnił te obowiązki dnia 3 stycznia 2008 roku, a PINB wezwał go do uzupełnienia braków przedłożonych dokumentów dopiero dwa miesiące później, a to dnia 4 marca 2008 roku. Po tym jak skarżący w dniu 29 maja 2008 roku uzupełnił również te braki, organ administracji nie podejmował żadnych czynności. Dopiero dnia 24 listopada 2008 roku, a więc pół roku później, PINB powiadomił skarżącego, że decyzja nr [...] z dnia [...] listopada 2007 roku stanowi wezwanie dla Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. do uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę oraz że dopóki urząd ten nie uchyli przedmiotowej decyzji, organ prowadzący niniejsze postępowanie nie będzie mógł .wydać decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego, z uwagi na brak możliwości funkcjonowania w obiegu prawnym dwóch decyzji zatwierdzających ten sam projekt budowlany. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 roku Prezydent Miasta K. uchylił w/w decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę. Pismem z dnia 16 lutego 2009 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego poinformował skarżącego, że w związku z uzupełnieniem niego wymaganych dokumentów oraz uchyleniem decyzji przez Prezydenta Miasta, może podjąć działania zmierzające do zakończenia niniejszego postępowania. Jednak przez prawie rok organ nie poinformował o brakach przedłożonych dokumentów, które skarżący powinien był uzupełnić, uczynił to dopiero dnia 11 stycznia 2010 roku. Skarżący uzupełnił wskazane braki dnia 2 marca 2011 roku, jednak PINB znów zwlekał z wezwaniem do uzupełnienia dalszych braków aż do dnia 27 czerwca 2011 roku, a więc prawie cztery miesiące. Skarżący uzupełnił te braki dnia 17 sierpnia 2011 roku, jednak aż do dnia dzisiejszego organ administracji nie zakończył przedmiotowego postępowania ani nie dokonał żadnych dalszych czynności. W ocenie skarżącego w postępowaniu miało miejsce znaczne przekraczanie terminów, co świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do wydania decyzji kończącej postępowanie w sprawie [...], stwierdzenie że bezczynność i przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzenie organowi grzywny i zasadzenie kosztów. Skarżony organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, przedstawiając własną ocenę przebiegu postępowania. Organ podał, że ustalił, iż w dniu 17.05.2002r. inwestor wystąpił do Wydziału Architektury Geodezji i Budownictwa Urzędu Miasta K. z wnioskiem o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w zakresie zmiany konstrukcji dachu (wykonanie lukarn od strony ulicy [...]). Decyzją nr [...] z dnia [...].08.2002r. znak: [...] Prezydent Miasta K. zmienił w/w decyzję o pozwoleniu na budowę nr [...] w zakresie konstrukcji dachu i zezwolił na kontynuowanie budowy przedmiotowej inwestycji wg projektu zamiennego. Od ww. decyzji odwołał się B.B., , informując, że zmiana konstrukcji dachu poprzez wykonanie przedmiotowych lukarn została dokonana przed wydaniem w/w decyzji Nr [...] . Wojewoda decyzją z dnia [...].10.2002r. znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. Nr [...] i umorzył postępowanie organu l instancji w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę* Jednocześnie ww. pismem z dnia 05.09.2002 r. (10.09.2002r. data wpływu) stanowiącym odwołanie B.B. poinformował PINB o zrealizowaniu robót objętych decyzja zmieniającą decyzję pozwolenia na budowę. W związku z powyższym PINB dokonał kontroli w terenie w trakcie, której w dniu 18.10.2002r. stwierdzono, że w dachu budynku od strony ulicy [...] wykonano dwie pojedyncze lukarny o konstrukcji drewnianej, w stanie surowym otwartym. Od strony podwórka wykonano dwie duże lukarny z osadzoną stolarką okienną i pełnym pokryciem z blachy - jednakże lukarny z tej strony budynku były przewidziane w projekcie budowlanym zatwierdzonym będącą nadal w obiegu prawnym decyzją pozwolenia na budowę nr [...]. Podczas oględzin roboty nie były prowadzone. Fakt wykonania ww. lukarn od strony ulicy (frontowej) bez ostatecznej decyzji zmieniającej decyzję pozwolenia na budowę spowodował, iż organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...].01.2003r. wstrzymał roboty budowlane. Następnie PINB wydał decyzję z dnia [...].03.2003r. nr [...] znak: [...] na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane, którą nałożył na inwestora J.C. obowiązek wykonania określonych czynności celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Na powyższą decyzję PINB nr [...] odwołanie złożył B.B. . W wyniku tegoż odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...].09.2003r. znak:[...] uchylił skarżoną decyzję PINB nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji. J.C. pismem z dnia 10.10.2003r. (21.10.2003r. data wpływu) powiadomił PINB, że obowiązki nałożone decyzją z dnia 11.03.2003r. nr [...] zostały w pełni wykonane zanim został powiadomiony o złożeniu odwołania od ww decyzji. Przy ponownym rozpatrywaniu niniejszej sprawy ustalono, iż fakt wykonania przez inwestora robót budowlanych objętych ww. decyzją PINB nr [...] przed uzyskaniem jej ostateczności spowodował konieczność przeprowadzenia kolejnych czynności kontrolnych celem ustalenia stanu faktycznego. W dniach 13.09.2005r. oraz 08.03.2007r. organ przeprowadził kontrole robót budowlanych w wyniku których ustalono, iż w lokalach umieszczonych na poddaszu przedmiotowego budynku roboty zakończono w całości. Ustalono, że inwestor wykonał roboty budowlane z istotnym odstąpieniem od warunków będącej nadal w obiegu prawnym ww. decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] tj. - nadbudowę kominów - wykonanie dodatkowej wentylacji w części kuchennej - wykonanie dwóch lukarn od strony ul. [...] Zgodnie ze wskazaniem organu II instancji w decyzji WINB z dnia [...].09.2003r. znak [...] w sprawie wystąpiła okoliczność określona w przepisie art. 36a ust 5 ustawy Prawo budowlane, tj. zrealizowanie ww. robót w sposób istotnie odstępujący od ustaleń i warunków określonych decyzji pozwolenia na budowę nr [...] Tym samym konieczne było przeprowadzenie postępowania naprawczego w trybie przepisów art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, które ma na celu doprowadzenie obiektu do zgodności z prawem. Wobec powyższych ustaleń, organ postanowieniem z dnia [...].09.2007r. znak: [...] wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, wstrzymał inwestorowi J.C. wykonywanie robót budowlanych i zażądał przedłożenia oceny technicznej dotyczącej sposobu wykonania w/w robót budowlanych, ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej -wykonanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia, zgodnie z art. 12 ust. 7 w/w ustawy Prawo budowlane, zawierającej: inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wykonanych robót budowlanych ekspertyzę techniczną dotyczącą sposobu wykonania robót aktualny protokół sprawdzenia przewodów kominowych Przedłożone przez Inwestora dokumenty potwierdziły wykonanie przedmiotowych robót w sposób istotnie odstępujący od ustaleń i warunków określonych decyzji pozwolenia na budowę nr [...] Zgodnie z dyspozycją art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane cyt.: " Przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. l, właściwy organ w drodze decyzji: 3) w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby.- wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian." W związku z powyższym, decyzją nr [.,..] z dnia [...].11.2007 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla przedmiotowej inwestycji, uwzględniającego wszystkie zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, oraz w razie potrzeby - określającego rodzaj, zakres i sposób wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W dniu 03.01.2008 r. inwestor przedłożył do akt niniejszego postępowania 4 egzemplarze projektu budowlanego dla przedmiotowej inwestycji. Po analizie przedłożonej dokumentacji tut. organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż przedłożony dokument nie spełnia warunków w zakresie formy projektu budowlanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 03.07.2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego jak też art. 34 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym pismem z dnia 04.03.2008 r. PINB wezwał inwestora do uzupełnienia braków w przedłożonym ww. projekcie zamiennym. Następnie organ z uwagi na brak informacji z organu administracji architektoniczne -budowlanej w zakresie uchylenia decyzji pozwolenia na budowę, w związku z wydaniem przez PINB decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, w listopadzie 2008 r. wystąpił do WAiU UMK o udzielenia takowej informacji. W dniu 13.05.2009 r. do PINB wpłynęła decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia [...].02.2009 r. znak [...] uchylająca ostateczną decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia 25.10.2001 r. znak [...] pozwolenia na budowę dla inwestycji pn. "przebudowa i adaptacji strychu na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wód - kań, gazową i c.o., na terenie położonym przy ul. [...]w K. , działka nr [...] obr. [...]. Fakt wyeliminowania już z obiegu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę przez organ administracji architektoniczne - budowlanej oraz dokonane po wezwaniu PINB z dnia 04.03.2008 uzupełnienie projektu - pozwoliło tut. organowi na dokonanie sprawdzenia kompletngsci przedłożonego projektu. Ustalono, iż projekt jest nadal niekompletny i wymaga dalszego uzupełnieni - o czym inwestor został poinformowany na przyjęciu stron w dniu 11.01.2010 r., w którym to odebrał z organu złożone pierwotnie 4 egzemplarze projektu budowlanego zamiennego celem jej uzupełnienia. Dopiero w dniu 02.03.2011 r. inwestor przedłożył do akt niniejszej sprawy egzemplarze projektu budowlanego zamiennego - uzupełnionego wg inwestora. PINB analizując przedłożone ww. 4 egzemplarze projektu ustalił, iż ww. projekt nadał wymaga uzupełnienia, bowiem został przedłożony jako niekompletny. W dniu 27.06.2011 r. inwestor kolejny raz odebrał z organu ww. projekt celem jego uzupełnienia. Po przedłożeniu do tut. organu uzupełnionego już projektu zamiennego (4 egzemplarze) autorstwa mgr inż. arch. K.B. PINB dokonał ponownej jego analizy. Ustalono, iż w dniu 18.11.2010 r. inwestor uzyskał decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy znak: [...] dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa części poddasza ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne, budowa lukarn doświetlających w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." Dnia [...].03.2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. -Powiat Grodzki wydał decyzję nr [...] , znak: [...], którą zatwierdził inwestorowi projekt budowlany, a tym samym zakończył prowadzone postępowanie administracyjne objęte przedmiotową skargą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr z 2012r. póz. 270), oznaczanej w skrócie "p.p.s.a." wniesienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest możliwe w wypadkach przewidzianych w pkt 1-4a. W przedstawionym wyżej stanie faktycznym należało uznać, stosownie do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008r. sygn. akt l OPS 6/08, iż "przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także w przypadku, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organu - w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a tej ustawy - organ wyda akt lub dokona czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, co do których pozostawał w bezczynności". Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi bowiem, że Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z opisanego powyżej stanu faktycznego wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki wydał w dniu [...] marca 2012r. decyzję nr [...] znak [...] , którą zatwierdził inwestorowi projekt budowlany, a tym samym zakończył prowadzone postępowanie administracyjne objęte przedmiotową skargą Zatem postępowanie sądowe ulega umorzeniu jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak możliwości zastosowania przez sąd trybu przewidzianego w art. 149 p.p.s.a., gdyż Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność nie mógłby zobowiązać organu do wydania w określonym terminie aktu, który został wydany już po wniesieniu skargi, lecz przed jej rozpoznaniem przez sąd. W związku z powyższym należało orzec jak w sentencji wyroku i umorzyć postępowanie sądowe, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Działanie organu dokonane po wniesieniu skargi na jego bezczynność, które bezczynność usuwa, należy oceniać i kwalifikować jako działanie samokontrolne skutkujące zaistnieniem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania, ale jednocześnie gwarantującej skarżącemu zwrot poniesionych kosztów postępowania. Przegraną stroną procesu jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, który - w wyniku wniesienia skargi przez stronę - usunął stan niezgodności z prawem. Zatem o kosztach orzeczono na podstawie art. 201 § 1 p.p.s.a.