II SAB/Kr 55/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Mariusz Kotulski SWSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. K. na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] spółka z o.o. w likwidacji z siedzibą w M. w udzieleniu informacji publicznej I. Zobowiązuje Przedsiębiorstwo [...] spółka z o.o. w likwidacji z siedzibą w M. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku A. K. z dnia 13 listopada 2013 r., II. stwierdza, że bezczynność Przedsiębiorstwa [...] spółka z o.o. w likwidacji z siedzibą w M. miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. przyznaje od Przedsiębiorstwa [...] spółka z o.o. w likwidacji z siedzibą w M. na rzecz skarżącego A. K. sumę pieniężną w kwocie [...]zł IV. zasądza od Przedsiębiorstwa [...] spółka z o.o. w likwidacji z siedzibą w M. na rzecz skarżącego A. K. kwotę zł (100 złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Sygn. akt II SAB/Kr [...] UZASADNIENIE W dniu 20 lutego 2017 r. (data nadania przesyłki poleconej) A. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie pismo, w którym wniósł o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi, zgodnie z art. 55 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uzasadnieniu wniosku wskazał, że pismem z dnia 28 czerwca 2016r. wniósł do Sądu za pośrednictwem organu skargę na bezczynność w przedmiocie informacji publicznej. Skarga ta nie została przekazana do rozpatrzenia przez WSA w Krakowie, czym naruszono dyspozycję art. 54 § 2 p.p.s.a. Skarżący wystąpił z wnioskiem o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Postanowieniem z dnia 18 stycznia 2017r. sygn. akt: II SO/Kr [...] wymierzono organowi grzywnę w wysokości [...] zł. Do chwili złożenia wniosku organ nie przekazał skargi do rozpoznania przez WSA w Krakowie. Tym samym zasadne stało się skorzystanie z trybu przewidzianego w art. 55 § 2 p.p.s.a. Zwrócił też uwagę, że stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, co pozwala na rozpoznanie skargi na podstawie jej odpisu. Do pisma A. K. dołączył odpis skargi na bezczynność Przedsiębiorstwa [...] [...] spółki z o.o. w likwidacji w M. w zakresie rozpoznania jego wniosku z dnia 13 listopada 2013 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W skardze A. K. wniósł o: 1) uznanie, że strona przeciwna pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, 2) zobowiązanie strony przeciwnej do wydania aktu lub dokonania czynności w przedmiocie informacji publicznej, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., 3) zakreślenie organowi 14 dniowego terminu na załatwienie sprawy (art. 286 § 2 p.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t. j. Dz. U. z 2015r. poz. 2058 - zwanej dalej jako: "u.d.i.p."), 4) uznanie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 §1a p.p.s.a.), 5) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej zgodnie z art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a, 6) rozpoznanie sprawy na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a. w trybie uproszczonym (na posiedzeniu niejawnym), 7) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych (art. 200 p.p.s.a.). W uzasadnieniu skargi wskazano, że wniosek z 13 listopada 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej organizacji kontroli biletów w komunikacji autobusowej [...] doręczono na adres [...] w dacie 19 listopada 2013 r. i do chwili obecnej pozostaje ono bez jakiejkolwiek reakcji. Wniosek dodatkowo ponowiono pismem z dnia 15 stycznia 2014 r. Brak udostępnienia wnioskowanych informacji jak również brak decyzji odmownej - wobec spełnienia zarówno przesłanek podmiotowych jak i przedmiotowych wynikających z u.d.i.p. - uzasadnia zarzut bezczynności. W skardze zwrócono też uwagę, że [...] K. [...] jest podmiotem zobowiązanym w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej. Spółka ta bowiem wykonuje zadania publiczne w zakresie publicznego transportu zbiorowego, jak również dysponuje publicznym majątkiem w postaci dopłat z budżetu państwa do biletów ulgowych. Dane o organizacji kontroli biletów, takie jak liczba kontrolerów, wzór identyfikatora upoważniającego do kontroli, dane dotyczące umów z firmami zewnętrznymi w tym zakresie - stanowią informację publiczną zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., co potwierdzają liczne orzeczenia sądów administracyjnych w sprawach o zbliżonej problematyce. Czasokres bezczynności organu (2,5 roku od złożenia wniosku) pozwala przyjąć, że bezczynność ta ma charakter rażący i tym samym przyznać skarżącemu sumę pieniężną z tego tytułu. Skarżący załączył również kopię wniosku o udostępnienie informacji publicznej z 13 listopada 2013 r., który obejmował następujące dane: 1) Ile osób jest upoważnionych do kontroli biletów? 2) Czy kontrolerzy zatrudnieni są bezpośrednio w Przedsiębiorstwie, czy też kontrolę biletów realizuje podmiot zewnętrzny? O ile jest to podmiot zewnętrzny, proszę o wskazanie: a) nazwy i adresu tego podmiotu, b) okresu na jaki zawarto obecną umowę na usługę kontroli biletów, c) ogólnej informacji, na jakich zasadach podmiot jest wynagradzany za wykonanie tej usługi (stawka za kontrolę, procent od wpływów, ryczałt, itd.). Wnioskodawca nie wymaga podawania konkretnych kwot i wartości liczbowych. Jeżeli umowy na usługę kontroli biletów zawarto z więcej niż jednym podmiotem, proszę by powyższe informacje dotyczyły każdego z nich, 3) Wniosek o przesłanie wzoru (szaty graficznej) identyfikatora upoważniającego do prowadzenia kontroli biletów. Jeżeli w Przedsiębiorstwie stosowanych jest kilka wzorów, proszę o przesłanie każdego z nich. Wnioskodawca zaznaczył, że oczekuje udostępnienia tych informacji poprzez przesłanie odpowiedzi pocztą tradycyjną na adres wskazany w nagłówku i aby informacje te były aktualne na dzień doręczenia niniejszego wniosku. W piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2017 r. (zakwalifikowanym jako zażalenie na postanowienie z dnia 17 maja 2017 r.) likwidator Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w M., odnosząc się do roszczeń Pana A. K. o udostępnienie informacji publicznej - wskazał, że spółka nie może udzielić takich informacji, gdyż nie stanowią one informacji publicznej. Jeżeli skarżący uważa, że Spółka miała jakieś dopłaty do biletów to powinien wystąpić do tych organów władzy publicznej, które takiej dotacji wg niego udzielały, a nie do Spółki, która jest podmiotem prywatnym. Kwestia organizacji kontroli biletów stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa i także nie może zostać ujawniona. Wnioskodawca wnosi zatem o udostępnienie informacji, która nie ma charakteru informacji publicznej, Spółka nie jest zatem zobowiązana do ich udzielenia. Co więcej w swoim wniosku nie podaje jakiego okresu ta informacja, której się domaga ma dotyczyć. Spółka obawia się, że dane które żąda skarżący mogą zostać wykorzystane potencjalnie przeciwko działalności gospodarczej Spółki tj. przez konkurencję na rynku przejazdów autobusowych, gdyż dane te stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej i zasadnym jest odmowa udzielenia tych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 poz. 1136 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zgodnie z § 2 tego artykułu organ, o którym mowa w § 1, przekazuje skargę sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skarg z zakresu dostępu do informacji publicznej termin ten wynosi tylko 15 dni - zgodnie z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). W myśl art. 55 § 1 p.p.s.a. w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2, sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Postanowienie może być wydane na posiedzeniu niejawnym. Z kolei art. 55 § 2 p.p.s.a. stanowi: "Jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości". W niniejszej sprawie pomimo wymierzenia Przedsiębiorstwu [...] K. - [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji z siedzibą w M. grzywny postanowieniem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. II SO/Kr [...], oryginał skargi nie został przez ten podmiot przekazany do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Również druga przesłanka orzekania na podstawie odpisu skargi zaistniała w niniejszej sprawie to jest stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości. Stan faktyczny ogranicza się bowiem do ustalenia, że A. K. złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej (którego kopia znajduje się w aktach sprawy), zaś strona przeciwna nie zareagowała na niego w żaden sposób. Stan prawny sprawy zostanie zaś przedstawiony poniżej. Na marginesie trzeba wskazać, że - jak wynika z wymienionego wcześniej postanowienia z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. II SO/Kr [...] - strona przeciwna do skarżącej nie dysponowała fizycznie dokumentem skargi i nie mogła przekazać tej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, bowiem skarga na bezczynność została temu podmiotowi doręczona w trybie tzw. doręczenia zastępczego tj. przez podwójne awizowanie. Nie wpływa to jednak na ocenę zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 55 § 2 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pomimo wymierzenia grzywny spółce skarga nie została przekazana do WSA w Krakowie przez ten podmiot. Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z § 1a art. 149 jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b stanowi, że Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie § 2 art. 149 Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana. Wniosek A. K. z dnia 13 listopada 2013 r. zawierał powołanie się na art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a więc wymagał od jego adresata stosownej reakcji, zgodnej z przepisami tejże ustawy oraz we właściwym terminie. Strona przeciwna nie podjęła natomiast żadnych działań, nie zareagowała na wniosek, nie udzieliła żądanej informacji ani nie wyjaśniła wnioskodawcy dlaczego jej nie udostępnia. Sytuacja taka trwa do dziś - mimo dwukrotnego nałożenia na [...] K. [...] grzywny (postanowieniem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. II SO/Kr [...] oraz postanowieniem z dnia 17 maja 2017 r., sygn. II SAB/Kr [...]). Jedynie w piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2017 r. spółka poprzez swojego likwidatora przedstawiła swoje stanowisko w sprawie. Z jednej strony spółka podniosła w nim, że objęte wnioskiem informacje nie stanowią informacji publicznej (o czym wystarczy poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem), z drugiej zaś powołano się na tajemnicę przedsiębiorcy - co zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej w drodze decyzji. Stanowisko to jest więc niejednoznaczne i nie podlega kontroli w ramach niniejszego postępowania sądowego, bowiem jego przedmiotem jest jedynie kwestia bezczynności spółki. Uznając, że brak reakcji na wniosek A. K. z dnia 13 listopada 2013 r. stanowi taką bezczynność, w pkt I wyroku Sąd zobowiązał spółkę do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wymienionego wyżej wniosku. Zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a. termin do wydania aktu albo podjęcia czynności liczy się od dnia "doręczenia akt organowi" - a w niniejszej sprawie od momentu doręczenia spółce odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności (art. 286 § 1 p.p.s.a.). Po myśli art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje co do zasady bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Tym samym akt lub czynność w niniejszej sprawie winny być dokonana przez spółkę najdalej w terminie 14 dni od dnia doręczenia je odpisu wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności Na tym etapie postępowania, wobec niejednoznacznego stanowiska spółki co do charakteru żądanych informacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie przesądza, czy wniosek z 13 listopada 2013 r. dotyczył informacji publicznej, a jedynie zobowiązuje stronę przeciwną do zajęcia jednoznacznego stanowiska w tym przedmiocie i przedstawienia go skarżącemu w stosownej formie – aktu lub czynności. W razie stwierdzenia stanu bezczynności w dacie wniesienia skargi art. 149 § 2 p.p.s.a. nakazuje Sądowi dokonać oceny, czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W niniejszej sprawie Sąd uznał, że zaistniała bezczynność miał charakter rażąco naruszającej prawo. Brak jakiejkolwiek reakcji na wniosek skarżącego od 4 lat i to mimo kolejnych grzywien nakładanych na Przedsiębiorstwo [...] K. - [...] sp. z o.o. w likwidacji z siedzibą w M. świadczy o lekceważeniu obowiązujących przepisów prawa i uzasadnia przyjęcie naruszenia prawa w stopniu rażącym (pkt II wyroku). Te same argumenty przemawiają za przyznaniem od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, o czym orzeczono w pkt III wyroku. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu. Wybór sądu powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie tych stanów mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Istotna jest również funkcja prewencyjna, mająca na celu zapobieganie aby w przyszłości organ administracji nie dopuszczał do powstania stanu bezczynności w postępowaniu. Dopiero, gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną w stosowanej wysokości. Dotychczas wymierzane spółce grzywny nie przyniosły żadnego skutku, dlatego Sąd postanowił o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając [...] zł, które skarżący zobowiązany był uiścić tytułem wpisu od skargi.