II SAB/Kr 55/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Mirosław Bator po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. R. i J. R. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie w sprawie oceny legalności wybudowanego budynku garażowego I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie do wydania w terminie 1 (jednego) miesiąca aktu w przedmiotowej sprawie; II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie na rzecz M. R. i J. R. kwotę 200 (dwieście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SAB/Kr 55/25 UZASADNIENIE 22 stycznia 2025 r. M. i J. R. wywiedli skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie w sprawie oceny legalności wybudowanego budynku garażowego (PINB-I.5160.96.24.1), w której wnieśli o: 1) uznanie, że dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania z rażącym naruszeniem prawa (bo przekroczył termin ustawowy o kilka miesięcy i zlekceważył postanowienie organu wyższego stopnia zobowiązujące do rozstrzygnięcia sprawy do 14 stycznia 2025 r.); 2) zobowiązanie do rozstrzygnięcia sprawy w wyznaczonym przez sąd terminie; 3) wymierzenie grzywny; 4) zasądzenie zwrotu kosztów sądowych. W uzasadnieniu skargi podnieśli w szczególności, że organ wszczął postępowanie w związku z ich pismem z 18 kwietnia 2024 r., do którego załączyli pozwolenie na budowę z 1987 r., projekt, mapę zasadniczą przedstawiającą kontur klasyfikacyjny dzielący działkę na część rolną i budowlano-rolną. Od 28 czerwca do 1 sierpnia 2024 r. organ zwlekał zamiast wykorzystać dostarczone przez nich dowody albo wystąpić do UMiG/starostwa o ich pozyskanie już w czerwcu. 12 sierpnia 2024 r. skarżący przedłożyli pozwolenie na budowę z załącznikami poświadczone za zgodność w UMiG, pismo o braku innych dokumentów w archiwum UMiG oraz listę inwestycji objętych pozwoleniami na budowę na spornej działce. 19 sierpnia 2024 r. organ otrzymał tożsamą dokumentację z UMiG. Od tego momentu organ wiedział więc, że garaż wybudowano z przekroczeniem gabarytów zabudowy o 37,83%, garaż rozbudowano przez dobudowanie do ściany zachodniej "wiaty" bez zgłoszenia, a obecnie garaż z "wiatą" znajdują się w całości na gruncie RIIIa. 31 października 2024 r. MWINB zobowiązał organ do załatwienia sprawy do 14 stycznia 2025 r. (postanowienie MWINB nr 963/2024). Od 10 października 2024 r. (dzień wniesienia ponaglenia) w sprawie nie działo się nic (pismo z 5 listopada 2024 r. o możliwości zapoznania się z aktami pozorowało jedynie zmierzanie do rozstrzygnięcia) aż do 28 listopada 2024 r., kiedy to wydano: 1) postanowienie nr 883/2024 dot. przedłożenia ekspertyzy konstrukcyjnej (bez wskazania podstawy prawnej pozwalającej określić, jaki tryb z rozdziału 5b Pb wdrożono) oraz 2) postanowienie nr 885/2004 wyznaczające nowy termin załatwienia sprawy do 20 lutego 2025 r. (bez oglądania się na termin narzucony przez MWINB). Organ lekceważy więc nielegalną zabudowę o powierzchni ponad 400 mkw. na terenie rolnym w newralgicznym miejscu (dno doliny), gdzie przebiegają główne kierunki spływów wód opadowych z okolicznej doliny. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego-ziemskiego w Krakowie wniósł o oddalenie skargi (względnie stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa i oddalenie wniosku o wymierzenie grzywny). W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podniósł w szczególności, że skarżący dali asumpt do równoległego prowadzenia z urzędu kilku postępowań dot. obiektów wybudowanych na spornej działce kilkadziesiąt lat temu. 30 stycznia 2025 r. (w wyznaczonym przez organ terminie) właścicielka przedłożyła ocenę techniczną, ale konieczne okazało się jej uzupełnienie (postanowienie nr 108/2025 z 6 lutego 2025 r. zobowiązujące do przedłożenia dokumentów terminie do 20 marca 2025 r.). Dopiero po wykonaniu tego obowiązku możliwe będzie rozstrzygnięcie co do dalszych czynności w toku postępowania. Budynek zrealizowano w latach 80. na podstawie pozwolenia na budowę (nie jest to więc samowola budowlana), zaś upływ czasu utrudnia ustalenie stanu faktycznego (nastąpiła zmiana właściciela nieruchomości, a obecny nie dysponuje pełną dokumentacją obiektów wybudowanych przez poprzedników prawnych), a poza tym nie istnieje stan zagrożenia. Orzekanie na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżących stanowiłoby zaprzeczenie zasad k.p.a., zaś do przedłużenia czasu trwania postępowania przyczyniają się sami skarżący (liczne pisma, ponaglenia i skargi: sygn. akt II SAB/Kr 138/24, sygn. akt II SAB/Kr 218/24). Organ wskazał też, że sytuacja kadrowa jest trudna (duża rotacja pracowników od kilku lat, wielkość powiatu zlokalizowanego w sąsiedztwie Miasta K. ze zwiększoną intensywnością inwestycji), a strony zostały poinformowane o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy, zaś termin na przedłożenie dokumentacji jeszcze nie upłynął. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodne z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718) zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dokonując kontroli legalności wskazanego postępowania w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych ustaw sąd uznał, że skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie. Z akt administracyjnych wyłania się następująca chronologia wydarzeń: 1) 12 czerwca 2024 r. – zawiadomienie o wszczęciu postępowania dla właścicielki działki (k. 6); 2) 28 czerwca 2024 r. – oględziny (k. 14); 3) 2 sierpnia 2024 r. – pismo do UMiG o udostępnieniu pozwolenia na budowę (k. 18); 4) 5 sierpnia 2024 r. – zawiadomienie o wszczęciu postępowania dla skarżących (k. 22); 5) 19 sierpnia 2024 r. – wpływ odpowiedzi UMiG (k. 37); 6) 25 września 2024 r. – wpływ odpowiedzi AP w K. (k. 42); 7) 31 października 2024 r. – postanowienie MWINB nr 963/2024 zobowiązujące do załatwienia sprawy do 14 stycznia 2025 r. (k. 59); 8) 5 listopada 2024 r. – zawiadomienie o prowadzonym postępowaniu dla właścicielki działki nr [...] (k. 65) i zawiadomienie o zakończeniu postępowania (k. 70); 9) 19 listopada 2024 r. – pismo skarżących (k. 86); 10) 28 listopada 2024 r. – postanowienie nr 883/2024 o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych do 30 stycznia 2025 r. (k. 92) i postanowienie nr 885/2024 o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do 20 lutego 2025 r. (k. 96); 11) 30 stycznia 2025 r. – wpływ dokumentów legalizacyjnych (k. 116); 12) 6 lutego 2025 r. – postanowienie nr 108/2025 o nałożeniu obowiązku przedłożenia dokumentów legalizacyjnych do 20 marca 2025 r. (k. 117) i wpływ pisma skarżących (k. 122). Jak wynika z powyższego zestawienia, po uzyskaniu odpowiedzi z Urzędu Gminy S. w dniu 9.08.2024r. nastąpił okres przewlekłości w działaniu organu do dnia 28.11.2024r., kiedy to organ zobowiązał stronę do przedłożenia oceny technicznej. Nie ulega wątpliwości, że takie postanowienie PINB mogło zostać wydane już w sierpniu 2024r. i że wskazana 4-miesięczna zwłoka nie znajduje procesowego uzasadnienia. Co więcej, organ nie zawiadomił stron o przedłużeniu czasu trwania sprawy i o nowym terminie jej załatwienia, zgodnie z art. 36 k.p.a., (uczynił to dopiero w dniu 28.11.2024r). Ponadto sprawa nie została załatwiona do momentu wpływu skargi do Sądu, mimo że strona miała obowiązek przedłożyć brakujące dokumenty do dnia 20 marca 2025r. Trzeba jeszcze zauważyć, że postanowienie z dnia 6 lutego 2025r. prawdopodobnie nie byłoby konieczne, gdyby organ w pierwszym zobowiązującym postanowieniu z dnia 28.11.2024r. od razu zaznaczył, że ocena techniczna garażu i zaplecza gospodarczego ma być sporządzona na podstawie inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej elementów konstrukcyjnych budynku po przeprowadzeniu oględzin budynku ( jak to doprecyzowano w drugim postanowieniu z dnia 6.02.2025r). Wskazać należy, że zgodnie z art. 35 k.p.a. sprawa winna być załatwiona w terminie 1 miesiąca, a sprawa skomplikowana – w terminie 2 miesięcy. Wszystko to wskazuje na przewlekłość w działaniu organu. Przewlekłość postępowania należy oceniać przez pryzmat sposobu prowadzenia postępowania. Postępowaniem prowadzonym przewlekle jest postępowanie prowadzone w sposób nieefektywny, w szczególności poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, natomiast czynności te nie zmierzają do merytorycznego zakończenia sprawy. W tym przypadku, jak już wskazano, czynności były wykonywane w dużych odstępach czasu, bez powiadamiania stron, a w stosunku do dwóch ostatnich postanowień nieefektywnie. Wobec zatem stwierdzenia przewlekłości postępowania i braku zakończenia sprawy, na zas. art. 149 §1 pkt 1 i 3 p.p.s.a. Sąd stwierdził przewlekłe prowadzenie postępowania i zobowiązał organ do wydania aktu w terminie 1 miesiąca. Natomiast Sąd nie ocenił wskazanej przewlekłości jako przewlekłości rażącej, oraz nie wymierzył organowi grzywny. "Rażące" naruszenie prawa jest kwalifikowaną postacią naruszenia prawa. Orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności lub przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i nie dających się w żaden sposób usprawiedliwić. Przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także całokształt okoliczności sprawy, jej charakter i zakres czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, których przeprowadzenie nie jest zależne wyłącznie od woli i starań organu. Samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia. Tymczasem powody opóźnienia podane przez organ, jakkolwiek nie stanowią jego usprawiedliwienia, mogą być wzięte pod uwagę jako okoliczności powodujące brak oceny przewlekłości jako rażącej. Z kolei grzywna z art. 149 § 2 p.p.s.a. może być wymierzona przez sąd, ze względu na szczególnie drastyczną formę bezczynności czy przewlekłości; pełni ona wówczas funkcję represyjną ( dyscyplinującą organ). Z użytej w art. 149 § 2 p.p.s.a. formuły "może orzec" wynika, że sąd administracyjny jest uprawniony, a nie zobowiązany do wymierzenia organowi grzywny. W kontrolowanej sprawie, ze stanowiska organu ujawnionego w odpowiedzi na skargę wynika, że organ zdaje sobie sprawę z zaistniałej przewlekłości, z czego należy wnosić, że ma na uwadze szybkie zakończenie postępowania. Z tego względu Sąd grzywny nie wymierzył. Z wymienionych przyczyn orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na zas. art. 200 p.p.s.a.