II SAB/Kr 56/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Iwona Niżnik - Dobosz SWSA Jacek Bursa SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi J. J. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności; II. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz J. J. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. J. J. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Wójta Gminy w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Wniósł o 1) zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego w terminie przewidzianym ustawą, tj. 14 dni; 2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie; 3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania w wysokości 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, 100 zł tytułem wpisu oraz 480 zł tytułem kosztów zastępstwa, 4) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi podał, że w dniu 23 stycznia 2018 r. wniósł za pośrednictwem poczty elektronicznej do Wójta Gminy wniosek o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej informacji o zarobkach uzyskanych przez sekretarza gminy w 2017 r. z wyszczególnieniem wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków specjalnego, funkcyjnego, za wieloletnią pracę. W terminie przewidzianym ustawą organ nie udostępnił informacji w żadnej formie, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, jak również nie wezwał do usunięcia braków (art. 13 ust. 1 z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej), z tego powodu należy uznać, że organ jest w niniejszej sprawie bezczynny. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi na bezczynność organu oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu administracji kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ podał, że w piśmie z dnia 23 stycznia 2018 r. J. J. wniósł do Urzędu Gminy w [...] zapytanie o udostępnienie informacji publicznej w formie elektronicznej o zarobkach uzyskanych przez sekretarza gminy w roku 2015, natomiast w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący wskazał rok 2017. Organ wskazał, iż w jego przekonaniu nie dopuścił się on bezczynności, bowiem wniosek skarżącego nie dotyczył informacji publicznej. Jak wynika z treści wniosku skarżący zażądał udostępnienia informacji o zarobkach sekretarza gminy w 2015 roku. Zdaniem organu, dane takie jak imię i nazwisko sekretarza gminy w 2015 roku są możliwe do ustalenia chociażby za pośrednictwem strony internetowej Gminy, czy strony BIP, wobec czego organ uznał iż żądanie wniosku ma charakter ad personam, czym narusza art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dodał także, że działania skarżącego bezpośrednio zmierzają do obejścia art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak również przepisów o ochronie danych osobowych. Z tych też przyczyn organ uznał, iż jest zwolniony od wydania decyzji o odmowie udzielenia żądanej informacji, jako nie mieszczących się w pojęciu informacji publicznej. Dodatkowo w piśmie datowanym na dzień 27 marca 2018 r. organ wyjaśnił, iż odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej została skarżącemu udzielona za pośrednictwem poczty elektronicznej. Jednocześnie wskazał, iż opóźnienie w udzieleniu informacji wynika z dużego obciążenia obowiązkami pracowników oraz znacznej ilości wniosków o udzielenie informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188).), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. W kwestii wyczerpania środka zaskarżenia, jako warunku formalnego skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej trzeba wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone było stanowisko, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Pogląd ten zachował aktualność na gruncie aktualnego brzmienia przepisów p.p.s.a., po nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935). Przepis art. 52 § 1 p.p.s.a. stanowi ogólną zasadę, że skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Przepis ten nie został zmieniony wspomnianą nowelizacją. W myśl wprowadzonego z dniem 1 czerwca 2017 r. art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Instytucja ponaglenia została uregulowana w art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23) również na mocy nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. (zastąpiła zażalenie i wezwanie do usunięcia naruszenia prawa). Regułą jest, więc, że tam gdzie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego skarga na bezczynność powinna być poprzedzona środkiem, o którym mowa w art. 37 § 1 kpa. Jednakże ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1764, dalej u.d.i.p.) jest ustawą szczególną, regulującą w sposób kompleksowy kwestie związane z prawem dostępu do informacji publicznej. Wobec tego jej uregulowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą znaleźć zastosowanie wyłącznie wtedy, gdy przepisy ww. ustawy tak stanowią. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła zaś do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w art. 16 ust. 2, odnosząc stosowanie przepisów tego kodeksu jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2. W konsekwencji przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowania do innych przypadków aktywności organów podejmowanych w trybie i na zasadach ww. ustawy, w tym do mającej charakter czynności materialno-technicznej czynności udostępnienia informacji publicznej. Tym samym, w przypadku bezczynności organu w zakresie podjęcia tej czynności (udzielenia informacji publicznej), przepis art. 37 k.p.a. nie znajduje zastosowania. Środków zaskarżenia w takiej sytuacji nie przewiduje też ustawa o dostępie do informacji publicznej. Wobec powyższego należy stwierdzić, że z uwagi na brak środków zaskarżania, w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej w dalszym ciągu wyłączony jest obowiązek, o którym mowa w art. 52 § 1 i art. 53 § 2b p.p.s.a. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a p.p.s.a.: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei § 1b tego przepisu stanowi, że sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego. Na podstawie art. 149 § 2 sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Dla oceny zasadności skargi na bezczynność kluczowy jest moment jej wniesienia. W sytuacji, gdy bezczynność istniała w tej dacie, lecz ustała po wniesieniu skargi postępowanie sądowe podlega umorzeniu w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub dokonania czynności przy jednoczesnym rozstrzygnięciu, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz ewentualnie o kwestiach wymienionych w art. 149 § 1b i § 2 p.p.s.a. Natomiast w sytuacji, gdy już w dacie wniesienia skargi bezczynność nie istniała - skargę należy oddalić. Bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. W sprawach dostępu do informacji publicznej zakres przedmiotowy wyznacza pojęcie informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.), zaś zakres podmiotowy - wykonywanie zadań publicznych przez adresata wniosku (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Rzeczą organu, do którego wpływa wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest załatwienie go w przepisany sposób, czyli udostępnienie informacji, jeśli ją wytworzył bądź jest w jej posiadaniu, albo odmowa lub umorzenie postępowania z przyczyn uregulowanych ustawą, albo wreszcie poinformowanie, że żądane dane nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż wniosek skarżącego dotyczył informacji o zarobkach osoby, którą można zidentyfikować z imienia i nazwiska, wobec czego nie dotyczył informacji publicznej i zmierzał do obejścia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i przepisów o ochronie danych osobowych. Wskazać jednak należy, iż w dniu 22 lutego 2018 roku organ udzielił informacji publicznej zgodnie z wnioskiem, wobec czego wbrew powyższemu twierdzeniu uznał, iż żądana informacja stanowiła informację publiczną. Argumentacja organu zaprezentowana w odpowiedzi na skargę nie zasługuje na uwzględnienie. W przedmiotowej sprawie niewątpliwie spełniony został zakres przedmiotowy i podmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy do udostępniania informacji publicznej obowiązane są władze publiczne W rozumieniu powyższego przepisu podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jest skarżony podmiot Wójt Gminy, jako organ samorządu terytorialnego. Żądana przez skarżącego informacja stanowiła informację publiczną. Ustawa o dostępie do informacji publicznej statuuje w art. 1 ust. 1, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną. Tę ogólną definicję doprecyzowuje art. 6 ust. 1 ustawy, który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze informacji publicznych, czyniąc to również w sposób otwarty, czemu służy zwrot "w szczególności". Z art. 6 ust. 1 pkt 2d , 3 oraz 5 ww. ustawy wynika, że informacją publiczną jest m.in. informacja o zasadach funkcjonowania podmiotów wykonujących zadania publiczne, a także o organach i osobach sprawujących w nich funkcje oraz ich kompetencjach i majątku publicznym. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmuje szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje i zadania publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się, zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów i zarobków wypłacanych jej funkcjonariuszom. W świetle powyższego oczywistym jest, że każda informacja dotycząca zasad funkcjonowania podmiotu wykonującego zadanie publiczne ( w tym dysponowania środkami finansowymi), a takim podmiotem jest Gmina [...], stanowi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy). W świetle powołanych przepisów uprawnione jest twierdzenie, że informacje odnoszące się do zarobków uzyskanych w 2015 r. przez sekretarza gminy z wyszczególnieniem wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków specjalnego, funkcyjnego i za wieloletnią pracę są informacją publiczną. Wniosek o udostępnienie informacji publicznej (z datą 23 stycznia 2017 r.) został wniesiony w dniu 23 stycznia 2018 r. w formie elektronicznej, natomiast skarga na bezczynność została zgodnie z art. 83 § 3 p.p.s.a. nadana na poczcie w dniu 17 lutego 2018 r. (a wpłynęła do organu w dniu 22 lutego 2018 r). Oddanie pisma w placówce pocztowej jest równoznaczne z wniesieniem go do sądu. Skoro odpowiedzi na wniosek udzielono dopiero w dniu faktycznego wpłynięcia skargi do urzędu, to jest 22 lutego 2018 r. to należy stwierdzić, że organ w dacie wniesienia skargi pozostawał w bezczynności w rozpoznaniu wniosku. Wobec udzielenia odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej przed wydaniem wyroku w niniejszej sprawie, Sąd nie miał podstaw by zobowiązywać Wójta Gminy do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności. W tym zakresie postępowanie sądowe, jako bezprzedmiotowe podlegało umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - o czym orzeczono w pkt 2 wyroku. Wskazać w tym miejscu należy iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 23 stycznia 2018 r. obejmował informacje o zarobkach uzyskanych przez sekretarza gminy w 2015 roku z wyszczególnieniem wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków specjalnego, funkcyjnego, za wieloletnią pracę oraz podanie ewentualnych nagród, w tym nagród jubileuszowych oraz należności przysługujących na podstawie rozporządzenia ministra pracy i polityki społecznej z 19 grudnia 2002 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej w 2017 roku, natomiast odpowiedź udzielona przez Wójta Gminy w dniu 22 lutego 2018 roku nie zawierała informacji o nagrodach, w tym nagrodach jubileuszowych. Biorąc jednak pod uwagę, iż wnioskodawca wnosząc o udostępnienie tych informacji, wyraźnie zaznaczył, iż wnosi o nie "ewentualnie", a ponadto nie uczynił przedmiotem swojej skargi na bezczynność organu żądania tych informacji, Sąd nie miał podstaw by zobowiązywać Wójta Gminy do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, także w tym zakresie. Jednocześnie sąd uznał, że stwierdzona bezczynność Wójta Gminy nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa. Orzeczenie rażącego naruszenia prawa jest zastrzeżone dla najbardziej jaskrawych przypadków długotrwałej bierności organów. Taka sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Wójt udzielił wyczerpującej i konkretnej odpowiedzi w dniu 22 lutego 2018 r., niezwłocznie po wpłynięciu skargi na bezczynność. Wniosek o udzielnie informacji publicznej wpłynął do organu w dniu 23 stycznia 2018 r. Termin 14 dniowy (art. 13 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) do udzielenia informacji publicznej nie został znacznie przekroczony. Ponadto jak wyjaśnił organ, opóźnienie to wynikało ze znacznego obciążenia pracą, brakami personalnymi oraz znaczną ilością wniosków o udostępnienie informacji publicznej. Okoliczność ta co prawda nie wyłącza odpowiedzialności organu, bowiem obowiązkiem Wójta jest takie zorganizowanie pracy urzędu gminy, aby sprawy, w tym wnioski o udostępnienie informacji publicznej, były załatwiane w terminie. Nie pozostaje ona jednak bez znaczenia co do oceny charakteru naruszenia prawa przez organ. Powyższe uzasadnia wyrzeczenie z punktu 1 wyroku. O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji), orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasadą wyrażoną w art. 200 p.p.s.a. jest, że w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony (art. 205 § 2 p.p.s.a.). Skarżący reprezentowany przez radcę prawnego S. G. wniósł o zasądzenie kosztów postępowania w wysokości 597 zł. Na koszty te złożyły się: wpis od skargi w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa adwokackiego w kwocie 480 zł i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.