II SAB/Kr 56/23

Dnia 31 maja 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Piotr Fronc Sędziowie: WSA Jacek Bursa (spr.) WSA Joanna Człowiekowska po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2023 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. Z. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu lub dokonania czynności; II. stwierdza, że Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie dopuścił się bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałej części skargę oddala; IV. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz M. Z. kwotę 100 zł. (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. M. Z. reprezentowany przez przedstawiciela ustawowego matkę A. Z. pismem z dnia 24 lutego 2023r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie (dalej określanego jako: "MPWIS") w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosku z 17.01.2023 r., w którym żądano podania: 1. czy tutejsza Stacja może wykonać pomiary pola elektromagnetycznego wysokich częstotliwości pochodzącego od stacji bazowych telefonii komórkowej [...], a także od sieci Wi-Fi i telefonów komórkowych oraz inteligentnych liczników (np. prądu), jak też radarów (np. wojskowych), a jeśli tak, to jakimi miernikami i z jakimi sondami pomiarowymi może być to wykonane, 2. czy tutejsza Stacja może wykonać pomiary pola elektrycznego i pola magnetycznego niskich częstotliwości pochodzących od instalacji elektrycznej, linii wysokiego napięcia i innych linii energetycznych, a jeśli tak, to jakimi miernikami i z jakimi sondami pomiarowymi może być to wykonane, 3. dokładnej metodyki przeprowadzania pomiarów wymienionych w pkt. 1 i 2 wniosku, ze wskazaniem, jakie wartości są brane pod uwagę podczas pomiaru (np. szczytowe bądź skuteczne albo średnie) oraz, czy wyniki pomiaru są uśredniane lub zaniżane jakkolwiek, a także, czy jako ostateczny wynik pomiaru w danym punkcie pomiarowym brana jest najwyższa odnotowana wartość podczas całego pomiaru w tym punkcie, 4. jak długo są wykonywane pomiary wymienione w pkt. 1 i 2 w jednym punkcie pomiarowym, 5. od czego zależy ilość wyznaczonych punktów pomiarowych oraz jakie są kryteria przy ich wyznaczaniu. 6. czy tutejsza Stacja pomiary wymienione w pkt. 1 i 2 może wykonać zarówno w przestrzeni publicznej (np. chodnik przed blokiem mieszkalnym), jak i w przestrzeni prywatnej (np. w budynku prywatnym), 7. możliwych mierzonych zakresów częstotliwości podczas pomiarów wymienionych w pkt. 1 i 2 (np. PEM w, cz. od 600 MHz do 6 GHz), 8. możliwych zakresów mierzonych podczas pomiarów wymienionych w pkt. 1 i 2 (np, PEM w. cz. od 0,2 V/m do 650 V/m). W uzasadnieniu skargi podano, iż w terminie wynikającym z przepisów zawartych art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej jako: "u.d.i.p."), organ nie udostępnił informacji, o którą wnioskowano, gdyż dnia 10.02.2023 r. skarżący otrzymał od MPWIS pismo z dnia 10.02.2023 r., w którym podano, że odpowiedź na wniosek z dn. 17.01.2023 zostanie przygotowana w możliwie najkrótszym czasie. Dnia 16.02.2023 r, otrzymał od MPWIS pismo z dnia 15.02.2023 r., mające stanowić odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17.01.2023 r., w którym podano, że: "Wojewódzka Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w Krakowie wykonuje pomiary w zakresie środowiska ogólnego w mieszkaniach oraz budynkach użyteczności publicznej na pisemny wniosek strony, nie będącej użytkownikiem źródła pola elektromagnetycznego, po uprzednim rozpatrzeniu jego zasadności. Sposób postępowania w trakcie wykonywania sprawdzenia dotrzymania poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku na potrzeby ochrony ludności w mieszkaniach, na terenach przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową oraz budynkach użyteczności publicznej określony jest w rozporządzeniu Ministra Klimatu w sprawie sposobów sprawdzenia dotrzymania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku z dnia 17.02.2020 r. (tekst jednolity Dz. U. 2022 poz. 2630). Pomiary poziomu pola elektromagnetycznego w środowisku wykonane są wyposażeniem, dla którego spójność pomiarowa jest zapewniona poprzez okresowe wzorcowanie w zakresie od 4Hz do 18GHz w laboratorium wzorcującym uznanym przez Polskie Centrum Akredytacji. Ww, pomiary mają na celu sprawdzenie dotrzymania poziomów pola elektromagnetycznego w odniesieniu do wymagań prawnych zawartych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. 2019 r. poz. 2448). Dnia 17.02.2023 r. skarżący skierował do MPWIS pismo, otrzymane przez MPWIS dnia 17.02,2023 r., w którym podał, że w dalszym ciągu nie została udzielona należyta odpowiedź na wniosek. Udzielono jedynie częściowej odpowiedzi na pkt 6. Na pozostałe punkty nie udzielono żadnej odpowiedzi. Dnia 24.02.2023 r. otrzymał od MPWIS z dnia 23.02.2023 r., w którym udzielono częściowej odpowiedzi na wniosek z dnia 17.01.2023 r. Wniesiono o: - zobowiązanie MPWIS do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w ramach pkt. 1, 2, 3, 4, 5, 7 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17.01.2023 r., w terminie 3 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, - umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania MPWIS do rozpatrzenia pkt. 6, 8 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17.01.2023 r., - stwierdzenie, że bezczynność MPWIS w zakresie rozpatrzenia pkt. 1, 2, 3, 4, 5, 7 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17.01.2023 r. miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez MPWIS w zakresie rozpatrzenia pkt. 6, 8 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 17.01.2023 r. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - przyznanie od MPWIS sumy pieniężnej w wysokości przynajmniej [...] zł - w przypadku oddalenia wniosku o wymierzenie MPWIS grzywny w wysokości przynajmniej [...] zł, - zasądzenie od MPWIS zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z powodu tego, iż małoletni nie posiada zdolności procesowej, ewentualnie oddalenie skargi, podając, iż odpowiedzi udzielono 15 lutego 2023 r. Odpowiedź ta nie satysfakcjonowała Skarżącego i złożył kolejny wniosek z dnia 17 lutego 2023 r. na który to wniosek odpowiedź otrzymał w dniu 23 lutego 2023 r. Wg organu w sytuacji w której pytania nie są dostatecznie precyzyjne lub możliwe jest ich różne rozumienie - możliwe jest zawsze ich doprecyzowanie i jak wynika z niniejszej sprawy – tak się również stało z zachowaniem wszelkich terminów. Zdaniem organu odpowiedzi udzielano w sposób wyczerpujący i według najlepszej wiedzy osób je przygotowujących oraz zgodnie z zadanymi pytaniami. Organ udzielił odpowiedzi na wszystkie zadawane pytania.; W znakomitej większości udzielił je w terminie. Po zwróceniu uwagi na fakt braku odpowiedzi na wniosek z dnia 17 stycznia - w tym samym dniu poinformowano Skarżącego o przygotowaniu odpowiedzi i 4 dni późnej odpowiedź taką skarżący uzyskał. Ponieważ był z jej treści niezadowolony - w odpowiedzi na jego uwagi udzielono kolejne odpowiedzi na zawarte we wniosku pytania. Nawet jeżeli uznać by że uchybienie terminowi określonemu art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej (dalej u.p.i.p.) to nie został przekroczony termin określony w art. 13 ust. 2 tejże ustawy. Trudno w takich okolicznościach twierdzić, że organ; pozostawał w bezczynności. To że zdaniem skarżącego odpowiedzi nie odpowiadały jego żądaniu - można zawsze wyjaśnić w drodze korespondencyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów, w tym na bezczynność w dokonywaniu czynności materialno – technicznych z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień wynikających z przepisów prawa. W myśl art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Sąd wskazuje, że nie znalazł podstaw do przekazania, na podstawie art. 122 p.p.s.a., sprawy do rozpoznania na rozprawie. W niniejszej sprawie brak było ograniczeń, związanych z orzekaniem w trybie uproszczonym, uniemożliwiających rozpoznanie skargi. Sprawa nie wymagała przeprowadzenia rozprawy, a dla jej rozstrzygnięcia udział stron nie był niezbędny. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż skarga została podpisana przez matkę skarżącego jako przedstawiciela ustawowego małoletniego, stąd jest dopuszczalna i nie podlega odrzuceniu z racji podnoszonego przez organ braku zdolności procesowej skarżącego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłość w udzieleniu informacji publicznej w zakresie wniosku z 17.01.2023r. o udostępnienie informacji publicznej. W kwestii rozróżnienia pomiędzy bezczynnością a przewlekłym prowadzeniem sprawy w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że pojęcie bezczynności rozumie się jako nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 kpa lub przepisach szczególnych (np. u.d.i.p.). Natomiast z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wykładnia językowa i gramatyczna prowadzi do wniosku, że o bezczynności organu mówimy w sytuacji gdy organ nie załatwił sprawy w terminie przy czym ustawodawca wskazał, że chodzi o termin określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych albo też termin określony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Jest to zatem stan obiektywnie sprawdzalny, związany tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo w terminie określonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Aby zatem stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, iż w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, a mimo to prowadził je opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. czy innych szczególnych, a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2017 r., II SAB/Gd 72/17). Oceniając zatem postępowanie zaskarżonego organu Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności z powodu niezachowania terminu do udzielenia informacji publicznej z u.d.i.p. Jak już wyżej wskazano bezczynność stanowi większe uchybienie względem przewlekłości, stąd niejako ją obejmuje, zatem w jednej sprawie orzeka się albo o bezczynności albo o przewlekłości Jeśli zatem bezczynność to niezałatwienie sprawy w terminach ustawowych, a przewlekłe prowadzenie postępowania to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, ale miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, to jeśli nastąpiła bezczynność, jak w niniejszej sprawie, nie można równocześnie stwierdzać przewlekłości, skoro stwierdzono coś więcej niż przewlekłość. W kontrolowanej sprawie nie było kwestionowane, że organ jest zobowiązany do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej, oraz iż żądanie takiej informacji dotyczy. Nadto w ocenie Sadu żądaną informację organ udzielił – to jest na wszystkie pytania wyczerpująco udzielono odpowiedzi w piśmie z dnia 23.02.2023r. (k. 37), w tym na kwestionowane w skardze pytania nr 1, 2, 3 – 5 i 7. W szczególności na pytanie pierwsze wskazano, iż pomiary wykonywane są szerokopasmowym miernikiem pola elektromagnetycznego z sondami a nadto, że nie są wykonywane pomiary pola elektromagnetycznego pochodzącego od radarów. Na pytanie drugie podano, iż pomiary pola elektromagnetycznego niskiej częstotliwości wykonywane są szerokopasmowym miernikiem pola elektromagnetycznego z sondą pomiarową o zakresie pomiarowym od 10 Hz do 400 kHz. Co do pyt. 3 - 5 zapisy w załącznikach do rozporządzenia podają wytyczne oraz sposób wykonania pomiarów pola elektromagnetycznego, które wykonujący pomiary biorą pod uwagę każdorazowo indywidulanie podchodząc do zlecenia. Na pytanie 7 organ posiada dwie sondy, jedną do jednego zakresu częstotliwości, drugą do drugiego. Zatem bez wątpienia wynika z tego, iż skoro wniosek złożono 17.01.2023r. to odpowiedzi udzielono po terminie wymaganym przez u.d.i.p. Ustawa ta wymienia trzy formy załatwienia (zakończenia) sprawy w przedmiocie udzielenia informacji na wniosek zainteresowanego podmiotu. A mianowicie organ, do którego wniesiono wniosek winien alternatywnie: udostępnić tę informację w formie czynności materialno-technicznej (art. 10), odmówić jej udostępnienia (art. 16 ust. 1), umorzyć postępowanie (art. 14 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1). Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami powołanej ustawy polega więc na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno – technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie skarżony organ nie udzielił zatem informacji publicznej w wymaganym 14 dniowym terminie, a zatem nie ulegało wątpliwości, iż pozostawał w bezczynności. Sam organ również potwierdził kiedy udzielono pełnej informacji i podał powody, które doprowadziły do opóźnienia m.in. że skarżący kierował wiele wniosków o podobnej treści, na które odpowiadano. Powyższe okoliczności wskazują, iż opóźnienie nie miało zatem charakteru celowego i nie można przypisywać takiemu działaniu rażącego naruszania prawa. Ponadto, opóźnienie w udzieleniu informacji nie spowodowało żadnych istotnych skutków prawnych, czy faktycznych dla skarżącego. Jednocześnie jak wyżej wskazano i wynika z załączonych dokumentów, pismem z 23.02.2023r., organ udzielił odpowiedzi zawierającej żądane dane. Z powyższego wynika także w ocenie Sądu, iż skarżony organ mógł faktycznie udzielić informacji dotyczącej wniosku w zwykłym terminie, gdyż z akt nie wynika żeby udostępnienie informacji było wyjątkowo czasochłonne. Z uwagi na to w ocenie Sądu, organ zaniechał wypełnienia obowiązku udzielenia informacji i nie zachował ustawowego terminu do bezzwłocznego udzielenia informacji, wobec czego orzeczono jak w pkt II wyroku – stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności. Jednakże, jak wyżej wskazano organ udzielił informacji żądanej we wniosku, po terminie, dlatego na chwilę orzekania w sprawie, stan bezczynności nie występuje. Postępowanie sądowe jest zatem bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania do wydania określonego aktu lub dokonania stosownej czynności. To zaś jest powodem umorzenia postępowania sądowego, o czym sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Podstawą prawną umorzenia postępowania jest art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Organ udzielił żądanej informacji publicznej. Udostępnienie informacji publicznej, jak to ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, nie zwalnia sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek ten wynika z art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a. Organowi nie można, w ocenie Sądu, zarzucić braku woli rozpatrzenia wniosku, z uwagi na niezbyt długi okres, który upłynął od złożenia wniosku do udzielenia informacji. Z okoliczności odpowiedzi na wniosek wynika także, iż organ nie zlekceważył skarżącego lecz podjął działania celem rozpoznania wniosku. W ocenie Sądu z wyżej wskazanych względów nie zachodzą podstawy do nałożenia na organ grzywny. Grzywna pełni funkcję prewencyjno-represyjną względem organu, stąd w zaistniałych okolicznościach niezbyt długiego okresu, który upłynął od złożenia wniosku do udzielenia informacji, oraz wskazanych powyżej okoliczności, nie można uznać, aby należało szczególnie dyscyplinować organ. Skargę oddalono zaś w pozostałym zakresie jak w pkt III wyroku w jakim przedstawia ona pozostałe żądania, w tym co do zasądzenia od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, gdyż skarżący w żaden sposób nie wykazał, że zaistniała bezczynność miały szczególny i wymierny negatywny wpływ na jego sytuację prawną, co wymagałoby kompensaty pieniężnej. Wskazał on jedynie na własne subiektywne odczucia przykrości czy krzywdy, lecz w ocenie Sądu, bez wykazania obiektywnych i możliwych do zweryfikowania szkód, jakie wnioskujący doznał, niezasadnym jest zasądzenie od organu na rzecz skarżących sumy pieniężnej. O zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżącego w wysokości uiszczonego wpisu od skargi tj. 100 zł, orzeczono w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w wyroku.