II SAB/Kr 56/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie WSA Piotr Fronc WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. M. na bezczynność Dyrektora Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia 30 grudnia 2023 r. I. stwierdza, że Dyrektor Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku J. M. z dnia 30 grudnia 2023 r. o udzielenie informacji publicznej, II. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zobowiązuje Dyrektora Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. do wydania aktu lub dokonania czynności na skutek wniosku J. M. z dnia 30 grudnia 2023 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od daty zwrotu akt organowi; IV. zasądza od Dyrektora Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. na rzecz skarżącego J. M. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wpłynęła skarga J. M. na bezczynność Dyrektora Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. Organowi zarzucił naruszenie: 1/ art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę prawa do uzyskiwania informacji publicznej poprzez błędne zastosowanie, polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, 2/ art. 10 ust. 1 w powiązaniu z art. 12 ust. 2 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że informacja, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, a podmiot udostępniający informację publiczny ma obowiązek zapewnić możliwość przesłania informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dnia 30 grudnia 2023 r. skarżący wysłał do Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. w systemie epuap wniosek o przesłanie wykazu umów zawartych w 2023 r. na przeprowadzenie szkoleń z przepisów o ruchu drogowym, znakach i sygnałach drogowych i ich stosowaniu, w których organ był zamawiającym/zleceniodawcą 16 stycznia 2024 r. w piśmie lF.0133.1.2024.2 Dyrektor Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. lakonicznie stwierdził, że udostępnienie żądanych informacji wymaga ich przetworzenia. Nie wskazał jednak, na czym i dałoby to przetworzenie polegać. W dalszej części pisma poprosił o przedstawienie przyczyn, dla których udostępnienie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Jednocześnie zastrzegł, że bez wskazania tych przyczyn informacja nie zostanie udostępniona. W reakcji na to pismo 17 stycznia 1024 r. poinformował organ, że przesłane pismo nie stanowi załatwienia wniosku zgodnie z u.d.i.p. Skarżący wskazał również, że od 16 stycznia 2024 r. organ pozostaje w bezczynności, a dalsze działania niezgodne z przepisami lub zaniechanie będzie skutkowało wniesieniem skargi do WSA w Krakowie. Do dnia sporządzenia niniejszej skargi Dyrektor Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. nie udostępnił wnioskowanej informacji, nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia ani nie zareagował w żaden inny sposób. W związku z tym Dyrektor Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. pozostaje nadal w bezczynności w załatwieniu wniosku. Nie ulega wątpliwości, że MałopoIski Ośrodek Ruchu Drogowego w T. jest instytucją finansowaną ze środków publicznych. W związku z tym podmiotowo jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej, czego zresztą organ nie kwestionował. Wniosek dotyczył wykazu umów na szkolenia przeprowadzone z zakresu przepisów ruchu drogowego przeprowadzonych na zamówienie organu. Zakup usług szkoleniowych jest związany z wydatkowaniem środków publicznych, a więc informacja o umowach zawartych w związku z tymi zamówieniami stanowi informację publiczną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że pismem z dnia 16.01.2024r., znak: AF.0133.1.2024, Małopolski Ośrodek Ruchu Drogowego w T. poinformował Pana J. M., iż zakres żądanych przez niego informacji wymaga ich przetworzenia, albowiem Ośrodek nie dysponuje gotowym zbiorem zawierającym wnioskowane informacje. Ponadto w przedmiotowym piśmie zwrócono się do skarżącego o wykazanie istnienia interesu publicznego w pozyskaniu danych, gdyż w swoim piśmie z dnia 30.12.2023r. Pan M. nie wyjaśnił realizacji jakiego celu publicznego mają służyć dane, o które wnioskował. W piśmie z dnia 16.01.2024r. MORD w T. powołał się na przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r., poz. 902) oraz wyjaśnił, że niewykazanie przez skarżącego istnienia interesu publicznego w pozyskaniu w/w danych skutkować będzie nieudostępnieniem informacji publicznej. Do dnia dzisiejszego Pan J. M. nie wykazał przyczyn, dla których udostępnienie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 P.p.s.a. (ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tj. Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.). Stosownie do art. 119 pkt 4 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.). Sytuacja, o której stanowi powołany art. 119 pkt 4 P.s.a. zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Przedmiotem wniesionej skargi jest bowiem bezczynność podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Na mocy art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 149 § 1a P.p.s.a. jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 30 grudnia 2023 r., skierowanego do Dyrektora Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T.. Wyjaśnienia wymaga, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a. Zatem więc celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że przedmiotowa skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych również wówczas, gdy wiadomość ta nie została wytworzona przez podmioty publiczne, a jedynie odnosi się do nich. Prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje prawo żądania udzielenia informacji o określonych faktach i stanach istniejących w chwili udzielania informacji. Prawo obywateli do uzyskania od określonych podmiotów informacji publicznej przewidziano w art. 4 u.d.i.p. Przepis ten przewiduje, że do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. zamieścił przykładowy wykaz (katalog) informacji i dokumentów, które stanowią informację publiczną, przy czym wyszczególnienie to nie jest wyliczeniem wyczerpującym (zamkniętym), lecz ma charakter przykładowy. O zakwalifikowaniu określonej informacji do udostępnienia decyduje jej treść i charakter. Przesłanką kwalifikującą konkretną informację do kategorii informacji publicznej jest więc spełnienie przez nią kryterium przedmiotowego i stąd też decydującymi są treść i charakter konkretnej informacji, nie zaś podmiot, który jest w jej posiadaniu. Udostępnieniu podlega informacja publiczna, czyli każda informacja o sprawach publicznych (art. 1 u.d.i.p). Załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1. czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2. pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3. pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4. pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5. decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji; 6. decyzji odmawiając udostępnienia żądanej informacji, gdy stwierdzi, że stanowi ona informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p. i że nie może być udostępniona bez wykazania przesłanki specjalnego znaczenia jej udostępnienia dla interesu publicznego. Zatem w przypadku spraw dotyczących dostępu do informacji publicznej organ administracji pozostaje w bezczynności wówczas, gdy nie udostępnił zainteresowanemu podmiotowi żądanej przez niego informacji publicznej stosownie do przepisów u.d.i.p., nie odmówił udostępnienia informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p., nie umorzył postępowania w myśl art. 14 ust. 2 u.d.i.p. bądź też nie odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej w związku z niespełnieniem warunku wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiedzi należy udzielić bez zbędnej zwłoki, jednakże nie później niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Termin ten może być przedłużony, co przewiduje art. 13 ust. 2 ustawy. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy w pierwszej kolejności stwierdzić, że Dyrektor Małopolskiego Ośrodka Ruchu Drogowego w T. należy do grupy podmiotów zobowiązanych do załatwienia wniosków o udostępnienie informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu. W tym zakresie podnieść trzeba, że wojewódzkie ośrodki ruchu drogowego (samorządowe wojewódzkie osoby prawne) tworzone są po - uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw transportu - przez nadzorujące je sejmiki województw (art. 116 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, dalej: "p.o.r.d."). Działalnością ośrodka kieruje dyrektor powoływany i odwoływany przez zarząd województwa (art. 118 ust. 1 i 2 p.o.r.d.). Do zadań ośrodka należy m.in. organizowanie egzaminu państwowego na prawo jazdy, który przeprowadzany jest przez egzaminatora zatrudnionego przez dyrektora wojewódzkiego ośrodka ruchu drogowego (art. 56 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami). Także kwestia kwalifikacji prawnej żądanej informacji jako informacji publicznej jest oczywista. Umowy cywilnoprawne mają charakter informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Umowy takie stanowią bowiem informację o sposobie gospodarowania przez spółkę własnym majątkiem, mającym – jak wskazano wyżej – charakter majątku publicznego. Podkreślić w tym miejscy wypada, że stanowisko, że umowy cywilnoprawne zawierane przez podmioty wykonujące zadania publiczne, dotyczące spraw publicznych oraz wydatkowania środków publicznych, objęte są zakresem u.d.i.p., jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 12 września 2019 r., I OSK 2850/17; wyrok NSA z 6 września 2016 r., I OSK 634/16; wyrok WSA w Szczecinie z 23 marca 2017 r., II SAB/Sz 22/17 – dostępne w CBOSA). Powyższe dane stanowią więc informację publiczną w rozumieniu art. 6 u.d.i.p. W realiach niniejszej sprawy organ uznał, że żądanie udostepnienia wykazu umów cywilnoprawnych zawartych w 2023 w zakresie szkolenia z przepisów o ruchu drogowym, znakach i sygnałach drogowych i ich stosowaniu dotyczy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. Sąd w tym miejscu wyjaśnia, że rozpoznając skargę na bezczynność organu nie rozstrzyga o zasadności stanowiska organu wyrażonego w tej kwestii, lecz jedynie o obowiązkach organu wynikających z przepisów u.d.i.p. Odnosząc się zatem do wezwania organu do wykazania przez skarżącego szczególnej istotności dla interesu publicznego informacji objętych wnioskiem z dnia 30 grudnia 2023 r. wobec zakwalifikowania ich jako informacji przetworzonej, to zauważyć należy, że ustawodawca, używając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. pojęcia "informacja przetworzona", nie zawarł w ustawie jego legalnej definicji. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się m.in., że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.), a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Z kolei informacja publiczna przetworzona w chwili złożenia wniosku – co do zasady – nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste. Według orzecznictwa sądów administracyjnych, informacją przetworzoną jest również informacja wymagająca zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów oraz może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną. Realizacja przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udostępniania informacji przetworzonej nie może bowiem prowadzić do zakłócenia prawidłowego funkcjonowania organów władzy publicznej w zakresie realizacji przez nie swoich podstawowych funkcji. Przetworzenia informacji nie można utożsamiać wyłącznie z wytworzeniem informacji rodzajowo nowej, gdyż może ono polegać w szczególności na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, które nie zawsze są prowadzone w sposób umożliwiający proste udostępnienie zgromadzonych w nich danych oraz odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy, choćby poprzez opracowanie prostego zestawienia (por. wyroki NSA z dnia: 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 865/14 oraz 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14 – dostępne jw.). Zgodnie z poczynionymi uwagami wniosek skarżącego w zakresie objętym skargą powinien zostać rozpoznany w ustawowym terminie przez organ albo poprzez udzielenie pełnej informacji w formie czynności materialno-technicznej albo przez udzielenie pisma informującego m.in. że wnioskowana informacja nie stanowi informacji publicznej albo przez wydanie stosownej decyzji o odmowie jej udostępnienia na podstawie art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., bądź decyzji o umorzeniu postępowania w sytuacji określonej w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Ustawa nie przewiduje natomiast możliwości załatwienia sprawy poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Natomiast nieuzupełnienie wniosku w zakresie wymogu wykazania szczególnego interesu publicznego winno skutkować odmową udzielenia żądanej informacji. Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że przedmiotowy wniosek został przez skarżącego wniesiony 30 grudnia 2023 r. Pismem z dnia 16 stycznia 2024 r. organ wezwał o wykazanie szczególnie uzasadnionego interesu. To pismo pozostało bez odpowiedzi ze strony skarżącego. Oznacza to, że na dzień wniesienia skargi do sądu administracyjnego organ pozostawał bezczynny albowiem z naruszeniem art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie powiadomił strony o przedłużeniu terminu do załatwienia wniosku, nie udzielił też żądanej odpowiedzi, nie poinformował czy dysponuje wszystkimi informacjami i nie wydał też decyzji w tym zakresie, natomiast wystosowane do skarżącego wezwanie do wskazania szczególnie istotnego interesu publicznego nie zostało obwarowane żadnym terminem na udzielenie odpowiedzi na wezwanie. Istotne w sprawie jest to, że do dnia wniesienia skargi organ nie podjął działań, do których obligowały go przepisy u.d.i.p. W konsekwencji Sąd przyjął, że w dacie wniesienia skargi organ pozostawał bezczynny w załatwienia wniosku skarżącego o czym orzeczono w punkcie I wyroku, zobowiązujące jednocześnie w pkt III sentencji wyroku do wydania aktu lub dokonania czynności na skutek wniosku z dnia 30 grudnia 2023 r. Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność jakiej dopuścił się organ nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II sentencji wyroku). Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość kwalifikowaną, kiedy zachowanie organu posiadałoby pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, pozostawiając dokonanie kwalifikacji w tym zakresie uznaniu sądu orzekającego, opierającemu się na analizie całokształtu okoliczności sprawy. Zakwalifikowanie bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa będzie więc zasadne, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa (vide:. m.in. wyrok WSA w Gdańsku z 3 lutego 2021 r., II SAB/Gd 107/20 – dostępny jw.). W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie zaszły okoliczności, które wskazywałyby na kwalifikowaną postać naruszenia prawa przez organ. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. W niniejszej sprawie organ nie pozostawił jednak wniosku skarżącego całkowicie bez reakcji, a opóźnienie było wynikiem błędnej interpretacji przepisów u.d.i.p. przez organ. O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł w pkt IV sentencji wyroku na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a., na które składa się zwrot uiszczonego w sprawie wpisu sądowego w kwocie 100 zł.